Globale Mindeststeuer: Historischer Moment oder politics as usual?

Lucinda Cadzow

Im Oktober 2021, nach Jahren zäher Verhandlungen, einigten sich mehr als 135 Länder auf ein ambitioniertes Abkommen zur globalen Besteuerung. Der sogenannte Zwei-Säulen-Ansatz, ausgehandelt im Rahmen des OECD/G20 Inclusive Framework – einem Gremium, das nahezu alle großen Volkswirtschaften vereint –, sollte die Besteuerung multinationaler Unternehmen grundlegend neu ordnen. Säule 1 sah vor, die Besteuerungsrechte für einen Teil der Gewinne der größten multinationalen Unternehmen an die Länder umzuverteilen, in denen ihre Produkte und Dienstleistungen genutzt werden. Säule 2 sollte eine globale Mindeststeuer von 15 Prozent für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über 750 Millionen Euro einführen. Zum Zeitpunkt der Einigung galt das Abkommen als Durchbruch: als stärkster multilateraler Versuch seit fast einem Jahrhundert, den Steuerwettbewerb zwischen Staaten einzudämmen. Zugleich war es ein mutiger Schritt, die Frage neu zu stellen, wer im digitalen Zeitalter eigentlich das Recht hat, Unternehmensgewinne zu besteuern.

„Die Einigung galt als stärkster Versuch seit fast einem Jahrhundert, den Steuerwettbewerb zwischen Staaten einzudämmen.“

Die erste Säule knüpft an frühere Bemühungen an, bestehende internationale Steuerregeln an die digitale Wirtschaft anzupassen. Ihr politisch umstrittenster Teil sieht vor, den Marktstaaten – also den Ländern, in denen die Produkte der größten multinationalen Unternehmen genutzt werden – größere Besteuerungsrechte auf die dort erzielten Residualgewinne einzuräumen. Die zweite Säule schafft hingegen ein System ineinandergreifender Regeln, das eine Untergrenze für Unternehmenssteuersätze festlegt. Das Prinzip ist einfach: Zahlt ein multinationaler Konzern in einem Land weniger als 15 Prozent Steuern auf seine Gewinne, können Länder, die die Mindeststeuer eingeführt haben, die Differenz über eine lokale Tochtergesellschaft des multinationalen Unternehmens nacherheben – eine sogenannte Aufstockungssteuer. Welcher Staat dabei den Vorrang hat, richtet sich nach einer festgelegten Regelrangfolge.

Seit der Einigung im Jahr 2021 haben sich die beiden Säulen unterschiedlich entwickelt. Bei der ersten Säule ist der Prozess bis heute weitgehend zum Stillstand gekommen. Der Grund liegt in einer politisch heiklen Bedingung: Um die geplante multilaterale Konvention zu ermöglichen, müssten die teilnehmen den Staaten ihre einseitig eingeführten Digitalsteuern abschaffen – jene nationalen Sonderabgaben, mit denen etwa Frankreich oder Großbritannien große Technologiekonzerne auf ihre Einnahmen aus der Erbringung digitaler Dienstleistungen besteuern. Genau das wollten viele Länder nicht. Der Konflikt entwickelte sich zum zentralen Streitpunkt, vor allem zwischen den Vereinigten Staaten und einer Reihe anderer Länder – und eine Lösung ist bislang nicht in Sicht.

Bei der zweiten Säule wurden größere Fortschritte erzielt, allerdings nicht ohne Turbulenzen. Anfang 2025, als Staaten begannen, die neuen Regeln umzusetzen, drohten die Vereinigten Staaten mit „Vergeltungssteuern“ gegenüber Ländern, die die Mindeststeuer einführen wollten. Nach monatelangen Verhandlungen ließen sie diese Drohungen fallen. Das Ergebnis war ein sogenanntes „Side-by-Side“ System: Zunächst einigten sich die G7-Staaten auf diese Lösung; im Januar 2026 wurde sie schließlich im erweiterten Inclusive Framework beschlossen – nachdem China und mehrere EU-Mitgliedstaaten ihre Einwände eingebracht und Zugeständnisse ausgehandelt hatten. Das System funktioniert als Schutzklausel („Safe-Harbour“): US-Unternehmen werden dadurch von Teilen der Säule-2-Regeln ausgenommen. Kritiker bemängeln, dass dies die Wirksamkeit der Mindeststeuer einschränken könnte.

Handelt es sich also um einen historischen Moment oder doch um Politik „wie gewohnt“? Die Antwort lautet: beides. Das Grundproblem, das Säule 2 angeht – der globale Unterbietungswettbewerb bei Unternehmenssteuern –, wird oft als klassisches Gefangenendilemma beschrieben: Zwar würden alle Staaten in der Theorie Vorteile aus fairen gemeinsamen Regeln ziehen. doch profitieren einige Staaten stärker vom Wettbewerb um niedrige Steuersätze, was die Anreize zur Nichtkooperation verstärkt. Frühere multilaterale Initiativen sind genau bei diesem Dilemma auf erhebliche Herausforderungen gestoßen. Die Forschung zur internationalen Zusammenarbeit zeigt, dass solche Blockaden sich lösen lassen – wenn Staaten bereit sind, Zugeständnisse zu machen, oder gezielt Ausgleichszahlungen anbieten. Die „Side-by-Side“ Regelung lässt sich als praktisches Beispiel dieser Logik interpretieren. Zugleich stellt die Einigung auf eine globale Mindeststeuer den bislang weitreichendsten multilateralen Ver such dar, das Problem gemeinsamen Handelns zwischen Staaten zu überwinden. Allein diese Einigung markiert einen historischen Schritt in der internationalen Steuerkooperation.

Die größere Bewährungsprobe bleibt jedoch Säule 1. Denn sie entfacht einen jahrzehntelangen Streit neu: Wer darf die Gewinne multinationaler Konzerne besteuern – das Land, in dem ein Unternehmen seinen Sitz hat, oder das Land, in dem es seine Umsätze erzielt? Dieser Konflikt zwischen Sitzstaaten und Marktstaaten prägt die internationale Steuerpolitik seit einem Jahrhundert. Ob es den Staaten gelingt, ihre Interessengegensätze zu überbrücken, ist offen. Der Zwei-Säulen-Ansatz ist daher beides: ein Meilenstein der multilateralen Steuerkooperation und ein Beispiel für politics as usual. Er zeigt, dass historische Fortschritte möglich sind – und zugleich, wie mühsam und fragil sie bleiben.