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MPIfG Working Paper 96/3, November 1996
Demokratie in der transnationalen Politik
von Fritz W. Scharpf 
MPIfG Vortragsreihe Internationale
Wirtschaft und nationale Demokratie, Vortrag am 22. August 1996
Fritz W. Scharpf ist Direktor am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln
1. Globalisierung als Krise der Demokratie?
Die Nachricht, daß nach dem Zerfall des osteuropäischen
Kommunismus die Demokratie im Westen nicht triumphiert habe, sondern selbst in
tiefe Schwierigkeiten geraten sei, hat längst ihren Neuigkeitswert verloren. In
der politikwissenschaftlichen - oder besser, in der polit-ökonomischen -
Diskussion ist man sich inzwischen auch weitgehend einig über die Ursachen der
gegenwärtigen Malaise in den westlichen Demokratien. Verantwortlich ist, so
kann man den sich abzeichnenden Stand der Forschung zusammenfassen, die seit den
siebziger Jahren zunehmende transnationale Integration der Wirtschaft, welche
die in den Nachkriegsjahrzehnten entwickelte Fähigkeit der nationalen Politik
zur "demokratischen Domestizierung des Kapitalismus" wieder beseitigt
hat. Mit der Globalisierung der Kapitalmärkte haben sich die
Verteilungsrelationen zugunsten der Kapitalseite verschoben und die nationale
Wirtschaftspolitik hat die Fähigkeit verloren, die Vollbeschäftigung mit den
Mitteln eines keynesianischen Nachfrage-Managements zu sichern. Parallel dazu
hat die Internationalisierung der Märkte für Waren und Dienstleistungen - und
in Europa insbesondere die Vollendung des Binnenmarktes - einen Wettbewerb
zwischen den nationalen "Wirtschaftsstandorten" in Gang gesetzt, der
die Politik überall veranlaßt, Unternehmen und Kapitaleinkommen von Steuern
und Abgaben zu entlasten und die soziale Regulierung von Arbeitsverhältnissen
und Produktionsprozessen einzuschränken. Da aus politischen Gründen auch die
steuerliche Belastung von Arbeitseinkommen und Konsumausgaben nicht beliebig erhöht
werden kann, zwingt die Standortkonkurrenz überdies zur Einschränkung
sozialstaatlicher Leistungen und zum Abbau sozialer Sicherungssysteme (Scharpf
1987; 1996; Sinn 1993; Sinn 1994; Streeck 1995; 1996).
Eine Folge dieser Veränderungen ist die Wiederkehr der
Massenarbeitslosigkeit und die Ausbreitung von Armut in Gesellschaften, die in
den Nachkriegsjahrzehnten beides überwunden hatten. Aus politischer Sicht noch
gravierender ist die Verunsicherung der Mittelschicht von qualifizierten
Facharbeitern und Angestellten, die einerseits ebenfalls Grund haben, sich um
die Sicherheit des eigenen Arbeitsplatzes und der eigenen Renten zu
sorgen, und die andererseits bei stagnierenden Reallöhnen eine steigende
Abgabenlast zu tragen haben.
Zum Demokratie-Problem, so kann man weiter argumentieren,
wird diese Entwicklung jedenfalls in den hochentwickelten europäischen
Sozialstaaten, weil sie nicht nur die Interessen der breiten Mehrheit verletzt,
sondern auch das moralische Selbstverständnis von Gesellschaften in Frage
stellt, die sich selbst am Anspruch der sozialen Gerechtigkeit zu messen gelernt
hatten. Da aber nirgends plausible Konzepte zur Überwindung der Malaise in
Sicht sind, kann die tiefe Unzufriedenheit auch nicht durch die Mechanismen der
Parteienkonkurrenz und des möglichen Regierungswechsels auf "systemkonforme"
Weise neutralisiert werden. Kurz: die sozialen Folgeprobleme der entgrenzten Ökonomie
sind geeignet, das Vertrauen in die demokratische Politik überhaupt zu
untergraben.
Wenn man diese Diagnose zunächst als Arbeitshypothese
akzeptiert (ich werde sie später einschränken), dann liegt es nahe, nach
politischen Therapien außerhalb oder oberhalb der Nationalstaaten zu suchen.
Deshalb findet man gerade in den Gewerkschaften und linken Parteien zwar
einerseits die Einsicht, daß die nationale Politik ihre frühere Handlungsfähigkeit
verloren hat, aber auch die Hoffnung, daß die Ziele des egalitären und
solidarischen Sozialstaats nun mit den Mitteln der transnationalen - oder
jedenfalls der europäischen - Politik weiter verfolgt werden könnten (so schon
Glotz 1985).
Damit bin ich bei den beiden Thesen, die ich heute begründen
möchte:
-
Zum einen will ich zeigen, daß die Verwirklichung
sozialpolitischer Ziele mit den Mitteln der transnationalen Politik auch
deshalb nicht erwartet werden kann, weil diese nicht nach dem Muster der
nationalstaatlichen Demokratie majoritär legitimiert werden kann, sondern
aus multilateralen Verhandlungen hervorgehen muß. Das bedeutet nicht
notwendigerweise, daß die Legitimität der Verhandlungsergebnisse verneint
werden müßte, aber es beschränkt die potentielle Reichweite
transnationaler Lösungen gerade auf dem Gebiet der Sozialpolitik.
-
Zum zweiten will ich wenigstens Argumente dafür anführen,
daß auch nach der Vollendung des Europäischen Binnenmarktes und der
Globalisierung der Finanzmärkte die Handlungsfähigkeit der nationalen
Politik keineswegs so stark eingeschränkt ist, daß die Ziele einer egalitären
und solidarischen Politik nicht auch weiterhin mit ausreichender
demokratischer Legitimation verfolgt werden könnten. Wenn diese Möglichkeiten
erkannt und genutzt werden, steht die demokratische Legitimation der europäischen
Sozialstaaten nicht in Frage.
2. Läßt sich die transnationale Politik demokratisieren?
Ich beginne mit der Erörterung des Demokratiedefizits der
transnationalen Politik. Es ist schon vor einem Vierteljahrhundert in einem
klassischen Aufsatz von Karl Kaiser (1971) als ein Problem definiert worden, für
das es keine zugleich praktikable und normativ überzeugende Lösung geben kann
- und alle neueren Versuche zur demokratietheoretischen Legitimation der
transnationalen Politik haben die Kaiserschen Einsichten nur bestätigt und erhärtet.
Das Problem entsteht dadurch, daß die transnationale
Politik fast immer aus komplexen, multilateralen Verhandlungen hervorgeht, deren
Ergebnisse von keinem einzelnen Verhandlungspartner einseitig bestimmt werden können
- mit der Folge, daß auch kein einzelner Verhandlungspartner für diese
Ergebnisse zur politischen Verantwortung gezogen werden könnte. Im Prinzip ist
dies das gleiche Problem, das wir auch bei unseren Untersuchungen zur
bundesdeutschen Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern angetroffen
haben, wo die Politik ebenfalls aus schwierigen Verhandlungen zwischen den
Regierungen beider Ebenen hervorgehen, zu deren Ergebnissen die jeweiligen
Parlamente, sofern sie überhaupt gefragt werden müssen, in der Praxis nur noch
ja oder nein sagen können.
Immerhin sind aber in der Bundesrepublik die beteiligten
Regierungen in den Kommunikationszusammenhang einer gemeinsamen öffentlichen
Meinung mit gemeinsamen politischen Parteien und gemeinsamen Medien
eingebundenen; sie müssen sich im Prinzip vor den gleichen Wählern
verantworten; und die Verhandlungsergebnisse können sich deshalb in politisch
bedeutsamen Fragen von der durchschnittlichen Wählermeinung nicht allzuweit
entfernen. In internationalen Verhandlungen dagegen sind keineswegs alle Partner
nach westlichen Vorstellungen demokratisch legitimiert, und soweit sie
legitimiert sind, bezieht sich ihre politische Verantwortung auf voneinander
getrennte Wählerschaften, zwischen denen politische Kommunikation nicht
stattfindet und die deshalb nicht als gesamthafte demokratische
"Basis" verstanden werden können.
Gemessen an den üblichen Kriterien demokratischer
Legitimität müssen deshalb die Hoffnungen auf ein "Cosmopolitan Model of
Democracy" (Held 1993) als eher unrealistisch erscheinen. Aber gilt dies
auch für die Europäische Union, wo doch immerhin mit dem direkt gewählten
Europäischen Parlament, mit der vom Parlament bestätigten Europäischen
Kommission und mit dem Europäischen Gerichtshof Institutionen wirken, die denen
des demokratischen Verfassungsstaates nachgebildet sind, und wo die Verträge
selbst und das auf ihrer Grundlage beschlossene Europarecht nicht nur
unmittelbare Geltung, sondern auch verfassungsgleichen Vorrang vor allem
nationalen Recht beanspruchen?
Zumindest hier, so könnte man erwarten, müßte also
demokratische Legitimation oberhalb der Ebene des Nationalstaats erreichbar
sein. In der Tat hat sich auch die politische Diskussion über das "europäische
Demokratiedefizit" zunächst auch auf prinzipiell behebbare institutionelle
Mängel konzentriert - insbesondere auf die Tatsache, daß dem Europäischen
Parlament noch nicht die vollen Rechte einer gesetzgebenden Körperschafts übertragen
wurden (Williams 1991). Grundsätzlichere Bedenken sind erst im Kontext der
Ratifizierung des Maastricht-Vertrages geäußert worden, der das Parlament ja
immerhin deutlich gestärkt hat. Aber gerade deshalb stand man nun, wenn man die
Entwicklung weiter dachte, vor der Frage, ob denn künftig die Mehrheitsvoten
eines mit allen üblichen Kompetenzen ausgestatteten Europaparlaments
demokratische Legitimation verleihen könnten.
Hier spätestens stieß man dann wieder darauf, daß das
Mehrheitsprinzip als solches keineswegs Legitimationskraft besitzt, sondern
selbst der Legitimation bedarf. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat die
Existenz eines "europäischen Demos" als Voraussetzung der
demokratischen Legitimation definiert und sie mit Begründungen verneint, die im
ethnisch-völkischen Sinne mißverstanden (Grimm 1995) werden konnten. Aber daß
hier in der Tat ein Problem liegt, hat auch Joseph Weiler (1995; 1996), einer
der härtesten Kritiker des deutschen Maastricht-Urteils, nicht bestritten. Er
hat es in die rhetorische Frage gekleidet, ob denn etwa die Dänen im Falle
eines Anschlusses an Deutschland verpflichtet wären, Mehrheitsentscheidungen
des Bundestages als demokratisch legitimiert anzuerkennen. Um die
Ernsthaftigkeit dieser Frage zu erkennen, braucht man nur an Bosnien,
Nordirland, Canada oder Belgien zu denken.
Notwendige Voraussetzung der demokratischen Legitimität
ist also offenbar eine "Wir-Identität" im Sinne von Norbert Elias
(1987), welche es auch der unterlegenen Minderheit ermöglicht, das
Mehrheitsvotum nicht als Fremdherrschaft, sondern als kollektive
Selbstbestimmung zu verstehen. Eine solche Wir-Identität muß - wie der
schweizerische oder der amerikanische Patriotismus demonstrieren - nicht
notwendigerweise ethnisch fundiert sein, und sie kann sich auch - wie die
Identifikation der Bürger mit den von den Besatzungsmächten künstlich
geschaffenen deutschen Nachkriegs-Ländern zeigt - verändern und neu
herausbilden. Immer aber bedarf sie der sozio-kulturellen Unterstützung und
einer institutionellen Infrastruktur die politische Kommunikation über wichtige
Optionen des politischen Handelns und die Einlösung politischer
Verantwortlichkeit erst ermöglichen.
Daß es der Europäischen Union derzeit an beidem mangelt,
ist im Prinzip unstrittig. In den Meinungsumfragen schwanken die Unterstützung
für die europäische Integration, die Anerkennung einer europäischen Identität
und die Einschätzung der demokratischen Legitimation europäischer
Entscheidungen auf eher niedrigem Niveau, statt deutlich zuzunehmen (Niedermayer
1995; Duchesne/ Frognier 1995; Niedermayer/ Sinnott 1995). Vor allem aber fehlt
es an einer europäischen politischen Infrastruktur. Es gibt bisher keine europäischen
Medien, keine europaweite öffentliche Diskussion über Alternativen der europäischen
Politik, keine europäischen Parteien und keine europaweite Konkurrenz um die
Besetzung von Führungspositionen, die am Ende die demokratische Kontrolle von Führungsverantwortung
ermöglichen könnte. Daran könnte weder der weitere Ausbau der legislativen
Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments noch gar der generelle Übergang
zu Mehrheitsentscheidungen in den Ministerräten unmittelbar etwas ändern. Und
ohne die sozio-kulturellen und infrastrukturellen Voraussetzungen legitimer
Mehrheitsentscheidung könnte auch die - neuerdings von Edgar Grande (1996) und
Michael Zürn (1996) vorgeschlagene - Einführung europaweiter Volksabstimmungen
und Referenden die etwa überstimmten Dänen oder Briten kaum überzeugen.
3. Nicht-majoritäre Grundlagen der Legitimation
Das europäische Demokratiedefizit existiert also und es könnte
durch bloße institutionelle Reformen auch auf absehbare Zeit nicht überwunden
werden. Aber folgt daraus, daß die Entscheidungen der europäischen Politik
nicht legitimierbar wären? Hier scheint es mir notwendig, auf eine
charakteristische Einseitigkeit der derzeitigen politischen und
wissenschaftlichen Diskussion hinzuweisen. Sie wird - nachdem man sich jahrelang
damit begnügt hatte, europäische Entscheidungen mit der Ipsenschen "Zweckverbandstheorie"
zu legitimieren - nun oft so geführt, als ob jede Art von Kompetenzsausübung
auf unmittelbar demokratische Legitimation angewiesen sei. Derart radikalisiert
wird dann das Demokratiedefizit leicht zum fundamentalistischen Killer-Argument
gegen jeden Fortschritt in der europäischen politischen Integration.
3.1 The Regulatory State
Es war deshalb wichtig, daß Giandomenico Majone (1989;
1994; 1994a) mit großer Hartnäckigkeit auf die Anerkennung nicht-majoritärer
Legitimationsgrundlagen in der Tradition demokratischer Verfassungsstaaten
hingewiesen hat. Das sollte gerade in der Bundesrepublik einleuchten, wo wir
nicht nur die Verfassungsgerichtsbarkeit, sondern auch die Notenbankpolitik der
demokratischen Kontrolle entzogen haben, und wo wir uns auch in vielen anderen
Bereichen - beispielsweise in den Universitäten oder in der
Max-Planck-Gesellschaft - mit der Autorität professioneller oder
wissenschaftlicher Kompetenz zufrieden geben. Für viele Aufgaben leuchtet es
deshalb unmittelbar ein, wenn Majone - nach dem Vorbild der US-amerikanischen
unabhängigen Regulierungskommissionen - die Europäische Union als "regulatory
state" bezeichnet, der insoweit einer "majoritären" Legitimation
nicht bedürfe. Diese Argumentation trifft sich mit Ernst-Joachim Mestmäckers
(1994; 1994a) Betonung der eigenständigen Legitimation europäischer
Hoheitsbefugnisse durch den Schutz wirtschaftlicher Freiheitsrechte und der
Rechtsordnung des unverfälschten Wettbewerbs. Auch hier ist die Implikation, daß
demokratische Legitimation entbehrlich sei, sofern die Union sich strikt auf die
Sicherung dieser rechtlichen Ordnung beschränke.
Aber Majone selbst betont auch die Grenzen der
Legitimation durch die fachliche Autorität der Experten. Sie setzt Einvernehmen
über die grundlegenden Werte und Ziele voraus - eine unabhängige Notenbank ist
in Deutschland plausibler als in Ländern, die in der Geldwertstabilität nicht
den höchsten aller gesellschaftlichen Werte sehen - und sie endet dort, wo
endemische Wert- und Verteilungskonflikte nicht von Experten gelöst, sondern
allenfalls durch politisch legitimierte Dezision geregelt werden können. Dies
gilt, wie uns nicht erst die bayerische Reaktion auf das Kruzifix-Urteil des
Bundesverfassungsgerichts hätte belehren müssen, auch für die
Verfassungsrechtsprechung (Scharpf 1965; 1970), deren rechtsgestaltende Möglichkeiten
am Ende nicht weiter reichen können als der - in den Worten von Justice Stone,
eines der großen amerikanischen Richter - "sober second thought of the
community" (Bickel 1962, 26). Für Majone und auch für Mestmäcker folgt
daraus, daß Verteilungsfragen und Wertkonflikte notwendigerweise der
demokratisch legitimierten Politik - und damit innerhalb der Europäischen Union
den Nationalstaaten - überlassen bleiben müssen.
Aber selbstverständlich beschränkt sich in der Praxis
die europäische Politik keineswegs auf die von Majone umschriebenen Bereiche
der durch fachliche Kompetenz legitimierten Regulierung, und sie reicht erst
recht weiter als die von Mestmäcker der Union allein konzedierte Durchsetzung
der Grundfreiheiten und des Wettbewerbsrechts. Wenn es also nur die Wahl gäbe
zwischen der - vorderhand unerreichbaren - demokratisch-majoritären und der
politikfernen fachlich-rechtlichen Legitimation, wären wir noch nicht viel
weiter gekommen. Aber anders als Majone und Mestmäcker zu unterstellen scheinen
stehen wir nicht vor dieser Wahl. Das politische System der Europäischen Union
ist gewiß keine majoritäre Demokratie, und nur in begrenztem Maße eine durch
Wertkonsens und fachliche Autorität legitimierte Expertokratie, sondern es ist
in erster Linie als komplexes Verhandlungssystem zu begreifen, an dem neben der
Kommission und vielen anderen Mitwirkenden in zunehmendem Maße das Europäische
Parlament und weiterhin die Regierungen der Mitgliedstaaten in den Ministerräten
als Inhaber von Veto-Positionen beteiligt sind.
3.2 Die Legitimation von Verhandlungssystemen
Die Politikwissenschaft hat bisher Verhandlungssysteme vor
allem aus demokratietheoretischer Perspektive betrachtet. Dies gilt für Gerhard
Lehmbruchs (1967) Entdeckung der Konkordanz-Demokratie ebenso wie für Philippe
Schmitters (1974) Theorie des Neo-Korporatismus oder für unsere Analysen der föderalen
Politikverflechtung in der Bundesrepublik (Scharpf/ Reissert/ Schnabel 1976;
Scharpf 1985). Fast unvermeidlicherweise treten dabei in erster Linie die
problematischen Aspekte hervor - Große Koalitionen lähmen die innerparteiliche
Demokratie und den Kontroll-Mechanismus der Parteienkonkurrenz; korporatistische
Arrangements beschränken den Einfluß der Mitglieder in den beteiligten Verbänden
und die parlamentarische Kontrolle über die Regierung; und das gleiche gilt,
mutatis mutandis, für die deutsche Politikverflechtung.
Diese kritische Betrachtung von Verhandlungslösungen ist
möglicherweise für die nationale Politik durchaus angemessen, weil hier ja
Problemlösungen im Modus eines demokratisch legitimierten Zentralismus - etwa
in der Art des britischen Westminster-Modells oder des französischen Etatismus
- als faktisch und normativ konkurrierende Alternativen immerhin denkbar wären.
Aber zumindest dann, wenn die regelungsbedürftigen Probleme die Grenzen des
Nationalstaats überschreiten, muß auch die spezifische Begrenzung und Ergänzungsbedürftigkeit
der demokratietheoretischen Perspektive - und die eigenständige Legitimation
von Verhandlungslösungen - in der normativen Theorie reflektiert werden.
Die demokratisch-majoritäre Legitimation begründet die Fähigkeit,
die mangelnde Zustimmung von Minderheiten durch Dezision zu ersetzen. Aber eben
wegen dieser Durchschlagskraft ist, so habe ich argumentiert, die majoritäre
Demokratie an strikte Identitätsbedingungen gebunden. Sie setzt deshalb auch
die Kongruenz zwischen dem Kreis der an Prozessen der demokratischen
Legitimation Beteiligten und dem Kreis der von den so legitimierten
Entscheidungen Betroffenen voraus. Da aber aus Identitätsgründen der Kreis der
Beteiligten nicht beliebig ausgeweitet werden kann, wird bei zunehmender
Interdependenz der Problem- und Wirkungszusammenhänge das Kongruenz-Prinzip
immer mehr verletzt. Die Mitglieder eines demokratisch verfaßten Gemeinwesens
werden in zunehmendem Maße von den Auswirkungen fremder Entscheidungen
betroffen und die von ihnen legitimierten Entscheidungen erzeugen ebenso
zunehmende Externalitäten für andere Gemeinwesen. Diese Externalitäten können
selbst innerhalb demokratisch verfaßter Nationalstaaten nicht durchweg durch
Neugliederung oder Aufgaben- Zentralisierung wieder internalisiert werden und
erzeugen dann einen Bedarf an verhandeltem Interessenausgleich zwischen den je für
sich demokratisch verfaßten funktionalen oder territorialen Sub-Systemen (Scharpf/
Benz 1991). Erst recht gilt dies für transnational regelungsbedürftige
Probleme. Sie können nur durch Verhandlungen geregelt werden.
Selbstverständlich können dann aber die Ergebnisse
solcher Verhandlungen nicht am Maßstab der demokratisch-majoritären
Legitimation gemessen werden: Der faktisch relevante Handlungsraum ist nicht als
demokratische Handlungseinheit konstituiert, und die demokratisch konstituierten
Handlungseinheiten können das Problem nicht je für sich innerhalb ihrer
jeweiligen Handlungsräume lösen. Wenn sie es überhaupt lösen wollen, dann
nur durch Vereinbarungen mit anderen Handlungseinheiten. Bei diesen
Vereinbarungen aber ist keine der beteiligten Einheiten souverän, sondern jede
von der Zustimmung der anderen abhängig. Dann kann aber der für die
Beurteilung des Ergebnisses relevante Maßstab auch nicht die unverfälschte
Durchsetzung des jeweiligen internen "Mehrheitswillens" in jeder der
beteiligten Einheiten sein - und Verhandlungsergebnisse sind nicht deshalb
kritisierbar, weil sie nicht dem Ergebnis entsprechen, das unter Souveränitätsbedingungen
in der internen Willensbildung präferiert worden wäre.
Deshalb geht die oft wiederholte Klage, ausgehandelte Lösungen
ließen den zuständigen Parlamenten (oder den Mitgliedern) nur noch die Wahl,
das Ergebnis zu ratifizieren oder die Verhandlungen scheitern zu lassen, am
Problem vorbei. Darin läge nur dann ein Verlust an demokratischer
Selbstbestimmung, wenn das regelungsbedürftige Problem auch durch einseitige
Aktion hätte geregelt werden können (wenn also ein Fall von "Überverflechtung"
vorliegt - Scharpf/ Reissert/ Schnabel 1976, 232f). Wenn das nicht der Fall ist,
dann wird der Bereich effektiver Selbstbestimmung durch Verhandlungen nicht
eingeschränkt, sondern ausgeweitet, und dann ist die aus der Sicht des
Parlaments oder der Mitglieder in erster Linie [1] zu
beurteilende Frage in der Tat die, ob im Vergleich zum erreichten Ergebnis ein
Scheitern der Verhandlungen vorzuziehen wäre. Verhandlungen dürfen deshalb
nicht als coupierte Varianten der allein legitimationskräftigen
Mehrheitsdemokratie verstanden werden. Sie haben ihre eigene
Legitimationsgrundlage in der Norm, daß alle Beteiligten zustimmen müssen, und
daß keiner zustimmen wird, wenn er sich dabei per Saldo schlechter stellen würde
als bei einem Scheitern der Verhandlungen. Daraus folgt nicht, daß
Verhandlungsergebnisse für alle gleich vorteilhaft sein müssen - wenn die
Alternativ-Optionen der Parteien ungleich sind, können auch die Ergebnisse höchst
ungleich ausfallen. Aber es folgt, daß die mangelnde Zustimmung der anderen
Partner ein unübersteigbares Hindernis für die Verfolgung eigener Präferenzen
darstellt. Unter normativen Gesichtspunkten kommt es deshalb für die
Legitimation von Verhandlungslösungen allein darauf an, ob tatsächlich alle
betroffenen Interessen mit Vetomöglichkeit beteiligt werden, und ob die schließlich
erreichten Vereinbarungen verbindliche Kraft haben. Wenn diese Voraussetzungen
erfüllt sind, dann sind Verhandlungslösungen als solche legitim und bedürfen
keiner zusätzlichen - demokratisch oder sonstwie begründeten - Legitimation.
Im Hinblick auf diese beiden Kriterien muß die Europäische
Union als ein nahezu ideales Verhandlungssystem erscheinen. Ihr ist es im
Gegensatz zu fast allen anderen transnationalen Regimes nicht nur gelungen, die
Verbindlichkeit von Vereinbarungen durch elaborierte Sanktionen gegen
Vertragsverletzungen zu sichern, sondern sie hat es erreicht, daß das primäre
und sekundäre Europarecht von den nationalen Gerichten in allen Verfahrensarten
mit Vorrang vor dem nationalen Recht angewandt wird. Kurz: Die Ergebnisse von
Verhandlungen auf der europäischen Ebene genießen mindestens so viel
Verbindlichkeit wie die legislativen und exekutiven Akte der nationalen
Staatsgewalt.
Aber auch unter dem Aspekt der Interessenberücksichtigung
erscheint das Verhandlungssystem der Europäischen Union durchaus attraktiv: In
den Ministerräten sind alle die Interessen repräsentiert, die als Klientel der
jeweils zuständigen Ressorts auch in der nationalen Politik auf Berücksichtigung
rechnen können. [2] Die Kommission ihrerseits stützt sich bei
der Vorbereitung ihrer Initiativen auf eine Vielfalt von formellen und
informellen Arbeitsgruppen und Stellungnahmen, bei denen auch keineswegs nur
Wirtschaftsinteressen zu Worte kommen. Schließlich hat die zunehmend stärkere
Beteiligung des Europäischen Parlaments die Folge gehabt, daß auch die dort
dominierenden "diffusen" Verbraucher- und Umweltinteressen mit
Vetomacht ausgestattet worden sind. Kurz: Das "Interessenberücksichtigungspotential"
- um einen Modebegriff der Politikwissenschaft der siebziger Jahre wieder
aufzugreifen - der Verhandlungssysteme der Europäischen Union ist eher höher
als das der nationalen politischen Systeme.
Freilich teilt die Europäische Union auch die
charakteristische Schwäche aller Verhandlungssysteme: Die Transaktionskosten
sind hoch und steigen mit der Zahl der Beteiligten exponential an (Scharpf/ Mohr
1994). Deshalb nimmt die immer notwendige Suche nach allseits akzeptablen
Kompromissen, Paketlösungen oder Kompensationszahlungen viel Zeit in Anspruch
und kann auch in völligen Blockaden enden. Ebenso wie in der deutschen
Politikverflechtung ist dies der Preis dafür, daß divergierende Interessen
nicht einfach majorisiert werden können.
Immerhin hat die Europäische Union hier den Vorzug, daß
die Kommission (anders als bei uns die Bundesregierung) in vielen
Konstellationen nicht selbst als Partei auftritt, sondern als "ehrlicher
Makler" akzeptiert wird, der seine "agenda-setting function" zur
Erleichterung der Konsensbildung einsetzen kann. Überdies hat im Ministerrat
der Übergang zu Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit in Bereichen ohne
gravierende Interessenkonflikte die Verfahren deutlich beschleunigt. Trotzdem
sind Verhandlungssysteme strukturell benachteiligt, wenn es auf rasche
Reaktionen auf akute Krisen oder veränderte Verhältnisse ankommt, und sie sind
handlungsunfähig in Konstellationen, in denen fundamentale Konflikte zwischen
den Beteiligten eine einvernehmliche Lösung ausschließen.
4. Grenzen der Handlungsfähigkeit
Daraus folgt aber auch, daß die aus Verhandlungen
hervorgehende Politik in ihrer Handlungsfähigkeit prinzipiell beschränkt ist.
Die Europäische Union kann als Verhandlungssystem keineswegs alle Zwecke
verfolgen, die ein demokratisch-majoritär legitimierter europäischer Staat
verfolgen könnte. Insbesondere können wir keineswegs davon ausgehen, daß alle
Probleme, die sich auf der nationalen Ebene als Folge der ökonomischen
Globalisierung und der Standortkonkurrenz im europäischen Binnenmarkt ergeben,
durch transnationale Verhandlungen geregelt werden könnten. Der Grund liegt
darin, daß selbstverständlich die ökonomische Konkurrenz zwischen den
nationalen Wirtschaftsstandorten auch in die Verhandlungen innerhalb der Europäischen
Union oder in der World Trade Organization hineinwirken muß.
Ich habe die Art der Interessenkonflikte unter den
Mitgliedstaaten der Europäischen Union an anderer Stelle näher analysiert (Scharpf
1996) und will deshalb hier nur kurz resumieren: Es gibt erstens Bereiche, in
denen das gemeinsame Interesse eindeutig dominiert - hierzu gehörte die Marktöffnung,
die in den ersten beiden Jahrzehnten der Wirtschaftsgemeinschaft erreicht wurde.
Zum zweiten gibt es Bereiche, in denen die Beteiligten zwar unterschiedliche Lösungen
präferieren, aber das gemeinsame Interesse an einheitlichen Regelungen dennoch
überwiegt. Hierzu gehört etwa die Harmonisierung von Produktnormen (einschließlich
der produktbezogenen Normen des Umwelt- und Arbeitsschutzes), die aufgrund der
Einheitlichen Europäischen Akte bis zum Beginn der neunziger Jahre im
wesentlichen erreicht wurde.
Schließlich gibt es Regelungen, insbesondere im Bereich
der prozeß-bezogenen Umweltpolitik und der Sozialpolitik, welche nicht die für
den Verbraucher spürbare Qualität von Produkten verbessern, wohl aber die
Produktionskosten der Unternehmen erhöhen. Hier stoßen unter den Bedingungen
der Standortkonkurrenz Verhandlungen auf prinzipielle Interessenkonflikte. Die
Union umfaßt seit der Süd-Erweiterung einerseits Länder, die zu den
wirtschaftlich leistungsfähigsten der Welt zählen, und andererseits solche,
die das Niveau von Schwellenländern noch kaum überschritten haben. So verhält
sich etwa das Bruttosozialprodukt pro Kopf in Portugal zu dem in Dänemark wie 1
zu drei, und im gleichen Verhältnis steht auch die durchschnittliche
Arbeitsproduktivität.
Wenn also im europäischen Wettbewerb dennoch annähernd
gleiche Stückkosten erzielt werden sollen, so bedeutet das daß in Ländern mit
niedriger Produktivität nicht nur die Lohnkosten, sondern auch die
Sozialabgaben, die Unternehmenssteuern und die Regulierungskosten entsprechend
niedriger liegen müssen. Auf der Leistungsseite sind die Unterschiede sogar
noch größer: Die Sozialausgaben pro Kopf in Portugal und Dänemark verhalten
sich nicht wie 1 zu 3, sondern wie 1 zu 5. Anders gerechnet wenden die
hochentwickelten europäischen Sozialstaaten im Durchschnitt etwa 30% ihres
Bruttoinlandsprodukts für soziale Sicherung auf (Schweden sogar 40%), während
der Anteil des Sozialbudgets in Portugal und Griechenland deutlich unter 20 %,
und in Spanien und Irland nur wenig darüber liegt (Eurostat 1995, Tabelle 3.31
und 3.32).
Zweifellos hätten die Arbeitnehmer in den industriell
hochentwickelten Ländern ein Interesse an europaweit einheitlichen Regelungen,
die geeignet wären, ihr gewohntes Anspruchsniveau gegen die Standort-Konkurrenz
der Niedrigkosten-Länder abzusichern. Aber ebenso deutlich ist, daß
einheitliche Regelungen auf dem hohen Niveau der fortgeschrittenen Sozialstaaten
die Wirtschaft der weniger produktiven Länder in gleicher Weise ruinieren würden,
wie die ostdeutsche Wirtschaft durch die Übernahme der westdeutschen Standards
ruiniert worden ist. In einem Verhandlungssystem kann die dafür notwendige
Zustimmung der betroffenen Länder gewiß nicht erwartet werden. Was allenfalls
denkbar wäre, sind europäische Regelungen, durch welche sich die auf gleichem
Produktivitätsniveau produzierenden Länder an der wechselseitigen Unterbietung
hindern. Aber auch dies wäre schwierig genug (Scharpf 1996a). [3]
Die erste Schlußfolgerung liegt also auf der Hand: Das
Problem der transnationale Politik ist nicht ihre mangelnde demokratische
Legitimation. Diese wird durch die eigenständige Legitimität von
Verhandlungssystemen in normativ zureichender Weise substituiert. Aber die
Handlungsfähigkeit von Verhandlungssystemen beschränkt sich auf Aufgaben und
Probleme, bei denen die Interessen der Verhandlungspartner entweder konvergieren
oder sich komplementär zueinander verhalten. Innerhalb der Europäischen Union
gilt dies für viele wichtige Regelungsbereiche. Aber es gilt gerade nicht für
jene sozialpolitischen Politikfelder in denen die nationalstaatliche Politik
durch die ökonomische Globalisierung und die Standortkonkurrenz im europäischen
Binnenmarkt unter starken Anpassungsdruck geraten ist. Hier auf "europäische
Lösungen" oder internationale Vereinbarungen zu setzen, heißt auf
politisches Handeln zu verzichten.
5. Droht die Krise der Demokratie?
Damit stehen wir also wieder vor unserem Ausgangsproblem.
Wenn es zuträfe, daß die Demokratie in den hochentwickelten europäischen
Sozialstaaten unter dem Anpassungsdruck der Standortkonkurrenz in eine
grundlegende Legitimationskrisen gerät, dann könnte jedenfalls von der
transnationalen Politik keine Hilfe erwartet werden. Um so dringlicher wird
deshalb die Frage, ob sich denn die als Arbeitshypothese zunächst akzeptierte
Erwartung einer drohenden nationalen Demokratiekrise tatsächlich begründen
läßt.
5.1 Demokratie als kollektive Selbstbestimmung
Demokratie ist auf kollektive Selbstbestimmung gerichtet
und setzt, so hatte ich eingangs argumentiert, eine die Unterscheidung von Zugehörigen
und Fremden erlaubende "Wir-Identität" voraus. Aber dies allein kann
selbstverständlich nicht genügen (Schmidt 1995). Auch wenn ein demokratiefähiges
Gemeinwesen vorausgesetzt werden kann, müssen Mehrheitsentscheidungen entweder
- "input-orientiert" - durch die unverfälschte Zustimmung der
Mitglieder oder - "output-orientiert" - durch ihre effektive
Gemeinwohldienlichkeit legitimiert sein (Scharpf 1970a).
Zur input-orientierten Legitimation will ich hier nicht
viel sagen. Volksabstimmungen taugen zur Legitimation einfacher Entscheidungen
von großem verfassungspolitischem Gewicht und, sparsam eingesetzt, zur
Korrektur deutlicher Divergenzen zwischen der organisierten Politik und der tatsächlichen
Wählermeinung. Für die Bewältigung der Quantität und Komplexität der
laufenden Entscheidungsproduktion moderner politischer Systeme sind die
Instrumente der direkten Demokratie aber ungeeignet. Im Rahmen der repräsentativen
Demokratie ist es im übrigen fast immer unzulässig, die Ergebnisse allgemeiner
Wahlen als Zustimmung oder Ablehnung spezifischen Entscheidungen von Parlament
und Regierung zu interpretieren. Kurz: Für die hier zu erörternden Probleme
spielt die input-orientierte Legitimation weder positiv noch negativ eine
besondere Rolle.
Um so wichtiger sind die output-orientierten Kriterien.
Wenn die auf Wählermehrheiten gestützte Mehrheit im Parlament das Recht haben
soll, sich über die Interessen der Minderheit hinwegzusetzen, und wenn die
Minderheit diese Entscheidungen nicht nur als Übermacht hinnehmen, sondern als
legitim respektieren soll, dann impliziert dies die Verpflichtung, das
Machtpotential kollektiv verbindlicher Entscheidungen nur gemeinwohl-orientiert
einzusetzen. Wenn die Mehrheit frei wäre, nur ihre eigenen Interessen zu
verfolgen, könnte eine normativ begründete Pflicht zur Respektierung majoritärer
Entscheidungen nicht begründet werden. Nun gilt freilich in den positiven
Sozialwissenschaften die Rede vom Gemeinwohl als hoffnungslos unbestimmt und
deshalb als prinzipiell ideologieverdächtig (Vobruba 1983). Trotzdem läßt
sich ohne den Gemeinwohlbegriff auch von Legitimation nicht reden.
Seine Ideologie-Anfälligkeit wird jedoch geringer, wenn
zwei Dimensionen des Gemeinwohls, nämlich Wohlfahrts-Produktion und Verteilung,
unterschieden werden: Im liberalen Minimalstaat war es in der
Produktions-Dimension lediglich um die äußere und innere Sicherung von Leben,
Freiheit und Eigentum gegangen - also im Kern um Kollektivgüter, bei denen die
Verteilungsdimension nur im Sinne der notwendigen Sicherung gegen Machtmißbrauch
zum Nachteil einzelner eine Rolle spielte. Dem dienten und dienen garantierte
Grundrechte, Rechtsschutz und Gewaltenteilung.
Mit der Ausweitung der Staatsfunktionen vom liberalen
Minimalstaat zum modernen Sozialstaat ist auch der Gemeinwohlbegriff
anspruchsvoller geworden. Heute verbindet sich damit in erster Linie die
Doppelnorm der utilitaristischen Maximierung des aggregierten Wohlstandes und
der Verteilungsgerechtigkeit. Beides sind notwendigerweise interpretationsbedürftige
Begriffe, deren konkrete Bedeutung nur in öffentlichen politischen Diskursen
geklärt werden kann (Elster 1986). Immerhin läßt sich dazu
abstrakt-analytisch sagen, daß die Verteilungsdimension solange von
untergeordneter Bedeutung bleibt, wie in der Wohlstands-Dimension annähernd
alle sich verbessern können. Kritisch wird die Frage der
Verteilungserechtigkeit dann, wenn entweder Sonderopfer auferlegt werden müssen,
oder wenn es darum geht, unvermeidliche Wohlfahrtsverluste politisch zu
verarbeiten. Damit sind auch die Kriterien benannt, unter denen wir die
Folgeprobleme der ökonomischen Standortkonkurrenz beurteilen können.
5.2 Politische Folgeprobleme der Standortkonkurrenz
Die demokratische Politik in den industriell
hochentwickelten europäischen Sozialstaaten wird durch die Globalisierung und
Europäisierung der Ökonomie in doppelter Weise herausgefordert:
-
Nach verbreiteter Meinung impliziert die
Standortkonkurrenz die Möglichkeit genereller Wohlfahrtsverluste. Dabei
wird unterstellt, daß die westlichen Industriestaaten in der Vergangenheit
aufgrund ihres technischen Vorsprungs und ihrer besseren Kapitalausstattung
im Austausch mit dem Rest der Welt Monopolrenten beanspruchen konnten, und
daß diese im Zuge der Globalisierung abgebaut werden. Die Folge wäre also
ein zumindest relativer Wohlfahrtsverlust im Verhältnis zu Ländern in
Mittel- und Osteuropa und in Asien, die mit gut qualifizierten aber gering
bezahlten Arbeitskräften nun westliches Kapital und westliche Technik
einsetzen können. Das gleiche gälte selbstverständlich auch innerhalb des
europäischen Binnenmarktes. Ob das so zutrifft, oder ob immer neue Produkt-
und Prozeß-Innovationen den Vorsprung der westlichen Industriestaaten auf
Dauer erhalten könnten, will ich nicht abschließend beurteilen.
-
Viel deutlicher sind jedenfalls die Rückwirkungen der
ökonomischen Integration auf die Verteilung im Inland. Auf der einen Seite
hat sich mit der Eröffnung weltweiter Anlagemöglichkeiten die Verteilung
zwischen Kapital und Arbeit verschoben. Während der Realzins - der die
Mindestrendite bestimmt, unter der Kapitalanlagen nicht zu haben sind - in
den sechziger Jahren bei etwa drei Prozent lag, stieg er in den achtziger
Jahren bis auf acht Prozent und liegt heute im weltweiten Durchschnitt etwa
bei sechs Prozent. Das bedeutet, daß heute arbeitsplatzschaffende
Investitionen nur noch unternommen werden, wenn die erwartbare Rendite
doppelt so hoch ist wie in den sechziger Jahren. Wenn diese Veränderung der
Verteilungsrelationen zwischen Kapital und Arbeit akzeptiert wird, dann muß
die Entwicklung der Löhne hinter der der Gewinne zurückbleiben. Wird sie
nicht akzeptiert, dann wird als Folge unterlassener Investitionen die
Arbeitslosigkeit ansteigen.
Hinzu kommt ein zweites Verteilungsproblem, das sich
unmittelbar aus der Standortkonkurrenz ergibt: Der Wettbewerb der
Niedrigkosten-Länder trifft zuerst die weniger qualifizierten Arbeitskräfte
in den Hochkosten-Ländern, während die Industrialisierung der Schwellenländer
die Nachfrage nach Investitionsgütern und hochqualifizierten
Dienstleistungen jedenfalls zunächst ansteigen läßt. Bei freier
Lohnbildung muß also die Einkommensungleichkeit innerhalb der
Arbeitnehmerschaft stark zunehmen. Wenn dagegen die Absenkung der Löhne für
weniger qualifizierte Arbeit vermieden wird, gehen die von der
Kostenkonkurrenz betroffenen Arbeitsplätze verloren.
In der Interaktion zwischen Politik und Marktkräften
manifestiert sich hier also ein "Paradox der Stärke": Dort wo starke
Gewerkschaften im Zusammenwirken mit sozialdemokratischen oder
christ-demokratischen Parteien in der Vergangenheit die "demokratische
Domestizierung des Kapitalismus" am weitesten vorantreiben konnten, haben
sie unter dem Anspruch der Verteilungsgerechtigkeit die Verteilung zwischen
Kapital und Arbeit und die Verteilung innerhalb der Arbeitnehmerschaft zugunsten
größerer Gleichheit verändert. Dies war ökonomisch unschädlich, solange die
territorialen Grenzen des Nationalstaats im Prinzip auch die Anlagemöglichkeiten
des Kapitals begrenzten. Mit der Globalisierung der Kapitalmärkte und der Eröffnung
der Standortkonkurrenz ist diese Voraussetzung entfallen. Das Kapital läßt
sich im nationalen Rahmen nicht mehr domestizieren.
Wo die Marktkräfte dominieren, wie etwa in den USA,
werden sich also die neuen Verteilungsrelationen naturwüchsig durchsetzen. Die
Folge sind steigende Kapitaleinkommen, stagnierende oder rückläufige
Arbeitseinkommen, zunehmende Lohndifferenzierung und sich ausbreitende Armut. Wo
aber, wie in den europäischen Sozialstaaten, Politik und Gewerkschaften stark
genug sind, um an der egalitären Verteilungspolitik festzuhalten, sinken die
Investitionen, stagniert die Beschäftigung und steigt die Arbeitslosigkeit bei
den gering qualifizierten Arbeitskräften - mit der zusätzlichen Folge, daß
die hohen Kosten der Massenarbeitslosigkeit auch die Finanzierungsbasis der
sozialen Sicherungssyteme überfordert.
Dieses Bild ist gewiß überzeichnet, aber es hat reale
Entsprechungen. Ein Indikator für das Ausmaß der Lohndifferenzierung ist das
Verhältnis der Lohnsätze des untersten Zehntels der Beschäftigten zu den
Durchschnittslöhnen. In den Vereinigten Staaten liegt diese Verhältniszahl bei
2,1 - in Deutschland dagegen bei 114 und in Schweden bei 1,3. Und während die
Lohnungleichheit in den USA seit den achtziger Jahren steil angestiegen ist, gehört
Deutschland zu den ganz wenigen Ländern, in denen im gleichen Zeitraum die
Lohndifferenzierung noch abgenommen hat (OECD 1996, Table 3.1). Dafür hat aber
die Zahl der Erwerbstätigen zwischen 1970 und 1993 in den USA um 33 %
zugenommen und in Westdeutschland nur um knapp sieben Prozent (IW 1995, Tabelle
143).
Das Paradox der Stärke kennzeichnet also eine Lage, in
der Politik und Gewerkschaften nicht mehr in der Lage sind, die Marktkräfte zu
beherrschen, aber doch noch stark genug, um die automatische Anpassung der
Verteilungsrelationen zu verhindern. Es wird zum demokratischen Dilemma, wenn
Politik und Gewerkschaften gezwungen sind, entweder den weiteren Anstieg der
Massenarbeitslosigkeit zu begünstigen, oder aber durch aktives politisches
Handeln die verteilungspolitischen Konsequenzen der neuen ökonomischen Lage
selbst durchzusetzen.
Beides verletzt die Gemeinwohl-Normen, an die
demokratische Legitimation unauflöslich gebunden ist. Immerhin kann aber die
Hinnahme der Massenarbeitslosigkeit als unabwendbares ökonomisches Schicksal präsentiert
werden, während die aktive Veränderung der Verteilungsrelationen unmittelbar
politisch verantwortet werden müßte. Aber der politisch leichtere Weg wird mit
der gesellschaftlichen Desintegration der aus dem Arbeitsleben dauerhaft
ausgeschlossenen Bevölkerungsgruppen bezahlt, deren politische Konsequenzen
zumindest schwer abzuschätzen sind. Deshalb lohnt es sich, auch die
Implikationen des anderen Weges ins Auge zu fassen.
6. Politische Wahlmöglichkeiten bleiben
Er ist nur gangbar, wenn man die Prämisse akzeptiert, daß
demokratische Legitimation weder die Wahl zwischen unangenehmen Alternativen
noch die Hinnahme von Verlusten und die Auferlegung von Opfern ausschließt.
Auch wenn die historische Verbindung des Demokratiebegriffs mit dem der Souveränität
dies nahezulegen scheint, ist demokratische Selbstbestimmung keineswegs
unvereinbar mit der Anerkennung externer Zwänge. Zwar setzt effektive
Selbstbestimmung politisch relevante Wahlmöglichkeiten voraus, und Demokratie
hat in der Tat keine Chance in Ländern, etwa in Afrika oder Lateinamerika, die
ganz zum Spielball äußerer Einflüsse geworden sind. Aber von dieser Grenze
der völligen Ohnmacht sind die westeuropäischen Sozialstaaten, die nach wie
vor zu den reichsten Ländern der Welt gehören, gewiß weit entfernt.
Jedenfalls unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten
spricht also nichts gegen Möglichkeit, daß das Paradox der Stärke durch eine
explizite Politik der aktiven Anpassung an die neuen ökonomischen
Rahmenbedingungen außer Wirkung gesetzt werden könnte. Die Bedingung
allerdings ist, daß dies in gemeinwohlverträglicher Weise geschehen muß - und
das heißt hier in erster Linie, daß auch die interne Anpassung an die externen
Realitäten globalisierter Märkte den Kriterien der sozialen Gerechtigkeit
entsprechen muß.
Aber führt diese Forderung nicht geradewegs in das nächste
Paradox - oder wie soll die ökonomisch notwendige regressive Umverteilung nun
ihrerseits der Verteilungsgerechtigkeit entsprechen? Dies ist das Problem, von
dessen mehr oder minder befriedigender Lösung die Zukunft der Demokratie in den
westeuropäischen Sozialstaaten abhängt - und auf das sich deshalb die
strategische Diskussion konzentrieren müßte. Die Ergebnisse einer solchen
Diskussion können hier gewiß nicht vorweg genommen werden. Aber aus der
bisherigen Analyse lassen sich immerhin Hinweise über die Richtung ableiten, in
der nach Lösungen gesucht werden könnte (Scharpf 1996a). Ich beschränke mich
auf zwei Andeutungen:
-
Wenn es zutrifft, daß die Verteilungsrelationen
zwischen Kapital und Arbeit sich irreversibel zugunsten der Kapitaleinkommen
verschoben haben, dann müssen Parteien und Gewerkschaften, die nach wie vor
das Ziel der Verteilungsgerechtigkeit verfolgen wollen, ihre Anstrengungen
von der Steuer- und Lohnpolitik auf die Verteilung der Kapitalvermögen
umorientieren. Gerade wenn Lohnverzichte ökonomisch unabwendbar werden, könnte
der Tausch von ausgehandelten Lohnbestandteilen gegen Kapitalanteile
gleichzeitig die Produktionskosten am Standort senken und zumindest auf
mittlere Sicht die Verteilungsrelationen dadurch verbessern, daß auch
Arbeitnehmer in höherem Maße an den steigenden Kapitaleinkommen
partizipieren .
-
Wenn es zutrifft, daß ein nachhaltiger Anstieg der
Beschäftigung (und damit auch eine Entlastung der sozialen
Sicherungssysteme) nur um den Preis einer wesentlich stärkeren
Lohndifferenzierung erwartet werden kann, so muß nach Formen einer
solidarischen Verteilungspolitik gesucht werden, die nicht in erster Linie
beim Lohn ansetzen. Dies impliziert die Zulassung eines
Niedriglohn-Arbeitsmarktes unterhalb der heutigen Tariflöhne und die
Aufstockung der dort erzielbaren marktgerechten Einkommen durch ergänzende
Sozialeinkommen. Damit wäre es möglich, eine dem amerikanischen Muster
folgende Vermehrung der Arbeitsplätze zu erreichen, ohne daß eine dem
amerikanischen Muster entsprechende Verarmung der dort Beschäftigten in
Kauf genommen werden müßte.
Bei diesen Andeutungen will ich es bewenden lassen. Es
geht hier nicht um die Präsentation von Patentrezepten, sondern um die These,
daß auch unter den Bedingungen der Globalisierung und der Standortkonkurrenz im
Binnenmarkt die nationale Politik keineswegs zum bloßen Vollzug ökonomischer
Sachzwänge verurteilt ist, sondern weiterhin in der Lage bleibt, mit voller
demokratischer Legitimität zwischen strategisch bedeutsamen Optionen zu wählen.
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Endnoten
Selbstverständlich kann man immer auch darüber
streiten, ob bei geschickterer Verhandlungsführung auch ein noch besseres
Ergebnis hätte erreicht werden können. Da aber angesichts der Existenz eines
"Verhandlungsdilemmas" (Lax/ Sebenius 1986) erfolgreiche
Verhandlungen weder öffentlich noch unter imperativem Mandat geführt werden
können, kann diese Frage im Prinzip nicht von Außenstehenden entschieden
werden.
Da die Ministerräte fachlich spezialisiert sind und die
Quer-Koordination innerhalb der Kommission wenig effektiv ist, hängt es von
der Quer-Koordination in den nationalen Kabinetten ab, ob vertikale
Sektor-Koalitionen sich in der europäischen Politik leichter durchsetzen können
als in der nationalen Politik. Offenbar ist dies nicht nur in der
Agrarpolitik, sondern auch beim Arbeitsschutz der Fall (Eichener 1993).
Im übrigen brauche ich kaum hervorzuheben, daß die
hier für die gegenwärtige Europäische Union diskutierten
Einigungshindernisse im Falle einer Ost-Erweiterung noch wesentlich größer würden,
und daß selbstverständlich bei Verhandlungen außerhalb des institutionellen
Rahmens der Union mit noch größeren Schwierigkeiten gerechnet werden müßte.
Copyright © 1996 Fritz W. Scharpf
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Germany
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