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MPIfG Working Paper
04/1, März 2004
Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?
Prof. Dr. emer. Renate Mayntz
,
Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung
Der Vortrag wurde auf der Konferenz "Governance-Forschung:
Stand und Entwicklungslinien" in Berlin, 4.-6. März 2004, gehalten; die
Veröffentlichung ist in dem Tagungsband (Herausgeber Gunnar Folke Schuppert)
vorgesehen.
Abstract
In this paper the development of the paradigm of "political
steering" (Steuerungstheorie) and how it intersected with the development of the
concept of governance is analyzed. It is argued that use of the term governance
does not indicate a simple extension of the analytical frame underlying the
theory of political steering. The concepts "politische Steuerung" and "governance" refer to different aspects of political reality.
"Politische
Steuerung" is the hallmark of an actor centered approach to policy-making, while
“governance" is the hallmark of an institutionalist approach dealing with
regulatory structures combining public and private, hierarchical and network
forms of action coordination.
Zusammenfassung
Gegenstand dieses Papiers ist die Entwicklung des
mit dem Leitbegriff "Governance" verbundenen analytischen Ansatzes und sein
Zusammenhang mit dem steuerungstheoretischen Paradigma. "Governance" ist, so
wird argumentiert, keine einfache Weiterentwicklung von "Steuerung", sondern
lenkt die Aufmerksamkeit auf andere Aspekte der politischen Wirklichkeit.
Während die Steuerungstheorie einem akteurzentrierten Ansatz folgt, ist die sich
entwickelnde Governance-Theorie institutionalistisch und fragt nach der
Beschaffenheit von Regelungsstrukturen, in denen öffentliche und private,
hierarchische und netzwerkartige Formen der Regelung zusammenwirken.
Als Herr Schuppert mich bat, diese um den Leitbegriff
Governance kreisende Konferenz mit einem Referat zum Thema "Governance Theory
als fortentwickelte Steuerungstheorie" einzuleiten, leuchtete mir die in der
Themenformulierung enthaltene These, nämlich dass es sich bei der Governance-Theorie
um eine Fortentwicklung der Steuerungstheorie handelt, zunächst spontan ein.
Dass Sozialwissenschaftler und vor allem Politikwissenschaftler heute auch im
Deutschen vielfach eher mit dem Begriff "Governance"
als mit "Steuerung" operieren, ist evident. Das könnte auf eine Fortentwicklung
der Steuerungstheorie hinweisen, eine weitere Phase in der Entwicklung des
bereits mehrfach erweiterten steuerungstheoretischen Paradigmas. Es könnte sich
allerdings auch bloß um einen modischen Anglizismus handeln. Tatsächlich werden
heute teilweise die gleichen Themen unter den verschiedenen Leitbegriffen
"Steuerung" bzw. "Governance" behandelt.[1] Dennoch wird darunter nicht immer
dasselbe verstanden. Zwar haben wir, wenn wir Englisch sprechen, schon lange das
Wort governance benutzt, wenn wir im Deutschen "Steuerung" gesagt hätten.
Aber Governance wird von denen, die Deutsch sprechen bzw. schreiben wollen,
umgekehrt nicht einfach mit Steuerung übersetzt. Als mindestes wird ein
qualifizierendes Adjektiv hinzugefügt, so wenn Schneider und Kenis (1996: 11)
Governance mit "institutionelle Steuerung" übersetzen. Fritz Scharpf und ich
haben dagegen schon 1995 für das englische governance das Wort "Regelung"
benutzt (Mayntz/Scharpf 1995a: 16). Governance schien uns mehr zu
umfassen als "Steuerung".
Aber geht es bei dieser semantischen Verschiebung wirklich
einfach um eine Begriffserweiterung? Ich behauptete, dass man das bezweifeln
kann, und formuliere deshalb den Titel meines Referats als Frage: Ist die
Governance Theory tatsächlich eine Weiterentwicklung der Steuerungstheorie?
Meine These wird sein, dass der mit dem Leitbegriff Governance arbeitende
analytische Ansatz eine andere Perspektive repräsentiert als der mit dem
Leitbegriff Steuerung arbeitende Ansatz. Governance-Theorie, das heißt die im
Rahmen des Ansatzes entwickelte substantielle Theorie, ist keine einfache
Fortentwicklung im Rahmen des steuerungstheoretischen Paradigmas; sie befasst
sich mit einem eigenen Satz von Fragen und lenkt dabei das Augenmerk auf andere
Aspekte der Wirklichkeit als die Steuerungstheorie.
Der Begriff Steuerung ist erst seit den 70er Jahren für
die deutsche Sozialwissenschaft bedeutsam geworden. Dabei gab es einen
deutlichen Unterschied zwischen Soziologie und Politikwissenschaft. In die
Soziologie fand der Begriff Steuerung im Zusammenhang mit der Systemtheorie von
Talcott Parsons Eingang, die ihrerseits Anregungen aus der damals populären
Kybernetik aufgenommen hatte. Die Parsons’schen Begriffe control hierarchy
und control media wurden als Steuerungshierarchie und Steuerungsmedien
übersetzt und später, im Gefolge der Luhmannschen Systemtheorie, auch in
Analysen des politischen Systems benutzt (vgl. Willke 1983). Dabei wurde
Steuerung als systemische Funktion, als ein vom Handeln konkreter Akteure
abgelöster Prozess gedacht. Systemtheoretische Konzepte spielten zu jener Zeit
auch in der Politikwissenschaft eine gewisse Rolle (vgl. Easton 1964; Deutsch
1966). In der sich rasant entwickelnden empirischen Policy-Forschung rückten
dagegen Akteure und ihr Handeln in den Vordergrund. Hier bildete sich ein
akteurzentrierter Steuerungsbegriff heraus. Der realhistorische Hintergrund
dieser Entwicklung war das damals große praktische und theoretische Interesse an
gesamtgesellschaftlicher Planung und Lenkung, an den Möglichkeiten einer
"aktiven Politik", bei der der Staat als zentrale Lenkungsinstanz fungiert. Das
kommt gut zum Ausdruck, wenn Burth und Görlitz (2001b: 7) den Begriff der
Steuerung als "die fachsprachliche Präzisierung staatlicher Interventionen in
die Gesellschaft" bezeichnen und hinzufügen, die Steuerungstheorie
beinhalte unser Wissen über Formen, Prozesse und Wirkungen derartiger
Interventionen (ibid.: 8). Steuern meint – so habe ich 1987 definiert – ein
zielgerichtetes Handeln, das von der Wirkung des Handelns analytisch zu
unterscheiden ist; Steuerungshandeln bemisst sich nicht am Steuerungserfolg. Wie
jedes Handeln muss Steuern einem Subjekt zuschreibbar sein: Steuerungshandeln
impliziert die Existenz von Steuerungsakteuren. Steuerungsobjekt sind existente
soziale (Teil-)Systeme, deren autonome Dynamik oder Entwicklung durch das
Steuerungshandeln in eine bestimmte Richtung gelenkt werden soll (Mayntz 1987:
93-94). Die für diese Definition zentrale Unterscheidung zwischen
Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt lenkt die Aufmerksamkeit zum einen auf
die Steuerungsfähigkeit der Akteure und zum anderen auf die Steuerbarkeit der
Adressaten ihres Handelns und erlaubt es, systematisch zwischen beidem zu
unterscheiden.
Neben dem Denken in Termini von Akteuren gehört zu den
kognitiven Prämissen der hier ansetzenden politikwissenschaftlichen
Steuerungstheorie ein tradiertes – kontinentaleuropäisches – Staatsverständnis,
demzufolge Politik nicht als Herrschaft, als Nutzung von Macht im eigenen oder
dem Interesse einer Klasse, sondern als Handeln im öffentlichen Interesse
verstanden wird.[2] Dem gegen Ende der 70er Jahre vollendeten
steuerungstheoretischen Kernparadigma zufolge bedeutete politische Steuerung
demnach die konzeptionell orientierte Gestaltung der Gesellschaft durch – dazu
demokratisch legitimierte – politische Instanzen. Es war die damals
unproblematisch erscheinende, stillschweigende Annahme demokratischer
Legitimität, die es erlaubte, die Steuerungstheorie von demokratietheoretischen
Fragen abzukoppeln, den Input-Ast des politischen Prozesses zu vernachlässigen
und sich auf den Output-Ast zu konzentrieren, wobei unterstellt wurde, dass das
Ziel politischen Handelns die Lösung gesellschaftlicher Probleme ist.
Angeregt durch Erkenntnisse der empirischen
Implementationsforschung wurde dieses steuerungstheoretische Kernparadigma
zunächst dadurch erweitert, dass man das Adressatenverhalten und die
strukturellen Besonderheiten verschiedener Regelungsfelder in die Analyse
einbezog und die Gesetzgeberperspektive durch eine Bottom-up-Perspektive
ergänzte. Die Eigendynamik des Steuerungsobjekts und die Frage seiner
Steuerbarkeit rückten damit ins Zentrum wissenschaftlichen Interesses, wobei
sich kurzfristig ein – irritierender – theoretischer Brückenschlag zur
Luhmannschen Vorstellung von der Autonomie sozialer Teilsysteme ergab.
In einem zweiten Schritt löste man sich dann von der
Konzentration auf die Akteure des politisch-administrativen Systems und bezog
die Mitwirkung gesellschaftlicher Akteure an der Entwicklung und Implementation
von Politik mit ein. Auch dieser Schritt wurde wieder durch Ergebnisse
empirischer Forschung angeregt, die bei der näheren Untersuchung verschiedener
Politikfelder auf die Existenz von neokorporatistischen Entscheidungsstrukturen,
Politiknetzwerken und private governments, also Formen gesellschaftlicher
Selbstregelung gestoßen war. Am Ende dieser Erweiterung des
steuerungstheoretischen Paradigmas stand das Modell des kooperativen Staats, in
dem die klare Unterscheidbarkeit von Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt
verschwindet. "Politische" Steuerung konnte dementsprechend auch nicht mehr
allein auf das Handeln politischer im Sinne staatlicher Akteure bzw. im Sinne
von Mitgliedern des politisch-administrativen Systems bezogen werden, sondern
musste alle Akteure einbeziehen, die mit ihrem Handeln ein "öffentliches
Interesse" vertreten und realisieren sollen.[3]
Mit der Vorstellung vom kooperativen Staat hat sich das
Paradigma politischer Steuerung aber nicht einfach erweitert. Hier ist vielmehr
der Punkt erreicht, an dem die Perspektive sich zu verschieben beginnt und sich
nach und nach auch die Terminologie verändert. In den Vordergrund schiebt sich
jetzt die Frage nach den verschiedenen Formen der Regelung. Ganz deutlich wurde
diese Verschiebung der Perspektive von Steuerung zu Governance allerdings erst
mit der nächsten Erweiterung des ursprünglichen analytischen Paradigmas auf die
Ebene oberhalb des bislang im Zentrum der Aufmerksamkeit stehenden
Nationalstaats. Zwar wurde die Politikentwicklung auf EU-Ebene noch im Rahmen
des steuerungstheoretischen Paradigmas, also mit einem akteurzentrierten Ansatz
untersucht. Gleichzeitig wurde jedoch immer häufiger die Eigenart der
europäischen Regelungsstruktur diskutiert. So hat etwa Benz (1998) die EU als
ein System von multilevel governance analysiert, während Kohler-Koch
(1999) die Governance-Struktur der EU als network system beschrieben hat.[4]
Beide befassen sich mit den Folgen, die eine derartige Regelungsstruktur für die
innerhalb der EU ablaufenden Entscheidungsprozesse hat: Die Regelungsstruktur
ist der institutionelle Rahmen, der das Handeln der Akteure lenkt. Selbst dort,
wo Autoren das Wort Governance vermeiden, wird jetzt nicht mehr schlicht von
Steuerung gesprochen, sondern man wählt solche begrifflichen
Verlegenheitslösungen wie "neue Staatlichkeit" (Grande/Prätorius 2003) oder "neue Formen des Regierens" – Formulierungen, an denen noch deutlich die
Eierschalen des traditionellen (kontinentaleuropäischen) Staatsverständnisses
haften. Mit dem Übergang von der europäischen zur so genannten "globalen" Ebene
wird die Governance-Perspektive schließlich dominant. Auf der globalen Ebene
kann man von zentraler politischer Steuerung sinnvollerweise überhaupt nicht
mehr sprechen. Auf diesen Tatbestand verweist der oft zitierte Titel des Buches
von Rosenau und Czempiel (1992), Governance without Government. Was heute
unter dem Stichwort global governance diskutiert wird, ist eine Mischung
verschiedener Formen der Regelung – durch internationale
Regierungsorganisationen, durch internationale Regime, durch die Kooperation
staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure und schließlich in Form
zivilgesellschaftlicher Selbstregelung etwa im Bereich der Wirtschaft. Wenn man
mit Rosenau (1992: 4) unter Governance "a system of rule" versteht, dann steht
jetzt nicht mehr das Machen, das – polyzentrische, keine erkennbare Einheit mehr
bildende – Steuerungshandeln im Zentrum des Interesses, sondern die mehr oder
weniger fragmentierte oder integrierte, nach unterschiedlichen Prinzipien
gestaltete Regelungsstruktur.
Wie aber kam es, dass der Begriff "Governance" sich anbot,
um etwas auszudrücken, was mit der alten Begrifflichkeit nicht mehr erfassbar
schien? Auch in der Entwicklung der Governance-Perspektive gab es verschiedene
Stränge. Lange Zeit wurde governance im angelsächsischen Sprachbereich
nur gelegentlich zur Bezeichnung des Prozessaspekts von Politik benutzt:
governance bedeutete governing.[5] Ein mit seinem heutigen Sinngehalt
benutzter Begriff von Governance gewann dagegen zunächst im Rahmen der
ökonomischen Transaktionskostentheorie an Verbreitung. Williamson (1979)
kontrastierte hier Markt und (Firmen-)Hierarchie als Möglichkeiten der
Koordination ökonomischen Handelns, die unter verschiedenen Bedingungen
effizient sind. In den Wirtschaftswissenschaften lenkte der Begriff Governance
die Aufmerksamkeit damit auf die "Existenz von Regeln und die Art und Weise der
Regeldurchsetzung im Wirtschaftsprozess" (Benz 2003: 18).[6] Bald jedoch wurde
Williamsons Begriffspaar Markt und Hierarchie um weitere Typen ergänzt: durch
Clans (Ouchi 1980), Verbände (Streeck/Schmitter 1985) und Netzwerke (Powell
1990), die man alle auch im Bereich der Wirtschaft fand (Hollingsworth/Lindberg
1985). Am Ende umfasste der Begriff Governance alle wesentlichen Formen der
Handlungskoordination. Das eigentlich "Politische", das interventionistische
Handeln tritt dabei in den Hintergrund: nicht die Intervention, das
Steuerungshandeln von Akteuren, sondern die wie auch immer zustande gekommene
Regelungsstruktur und ihre Wirkung auf das Handeln der ihr unterworfenen Akteure
steht nun im Vordergrund. Die Governance-Perspektive geht damit nahtlos in eine
institutionalistische Denkweise über. Das wird bereits am Konzept der
corporate governance gut nachvollziehbar, mit dem bestimmte Aspekte der
Unternehmensverfassung gemeint sind – also gerade nicht das "Steuerungshandeln"
von Managern, sondern die Institutionen, die rationales Handeln über situative
Anreize lenken.
Mit der Erweiterung des Governance-Begriffs auf Formen der
Handlungskoordination jenseits von Markt und Hierarchie löste sich die
Terminologie aus dem Bereich der Ökonomie und wurde zunehmend auch in die
Politikwissenschaft übernommen. In den Internationalen Beziehungen diente der
Begriff Governance zur Beschreibung von Herrschaftsstrukturen, bei denen eine
übergeordnete souveräne Instanz fehlt. In der Policy-Forschung passte der
Begriff gut auf die Besonderheit des "kooperativen Staats", das heißt der
politischen Steuerung unter Mitwirkung zivilgesellschaftlicher Akteure. In
beiden Bereichen lassen sich Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr
eindeutig unterscheiden, weil die Regelungsadressaten selber am Entwerfen der
Regeln und ihrer Durchsetzung mitwirken. Auf den einzelnen Nationalstaat
angewandt meint Governance dann
das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der
kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der
institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene
Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu
hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.
(Mayntz 2003: 72; vgl. auch Benz 2003: 21)
Dadurch, dass in dieser Definition nicht vom "Staat",
sondern von "staatlichen Akteuren" die Rede ist, wird die für die Governance-Perspektive mehr als für die entwickelte Steuerungstheorie
charakteristische Einsicht ausgedrückt, dass "der Staat" kein unitarischer
Akteur, sondern ein differenziertes Geflecht nur teilweise hierarchisch
miteinander verbundener Akteure (Behörden, Ämter usw.) ist. Dadurch, dass nicht
einfach von Regelungsstruktur, sondern etwas umständlicher von "Formen der
kollektiven Regelung" die Rede ist, wird der Doppelnatur des Begriffs "Governance"
Rechnung getragen: Governance kann sich sowohl auf eine Handeln regelnde
Struktur als auch auf den Prozess der Regelung beziehen; unabhängig von der
Wortwahl im Einzelfall sind immer beide Aspekte impliziert.
Neben diesem umfassenden Begriff von Governance
entwickelte sich in einem anderen Kontext auch eine engere Begriffsvariante. Im
Unterschied zu Governance als Sammelbezeichnung für alle Formen sozialer
Handlungskoordination diente der Begriff hier dazu, den Gegensatz zwischen
hierarchischer Steuerung und kooperativer Regelung zu betonen: governance
wurde als Gegenbegriff zu hierarchischer Steuerung benutzt. So bedeutet
governance etwa für Rhodes (1997) eine grundsätzlich nicht-hierarchische Art
des Regierens, bei der private korporative Akteure an der Formulierung und
Implementation von Politik mitwirken. Ähnlich definiert Héritier (2002: 3): "… governance implies that private actors are involved in decision-making in order
to provide common goods and that non-hierarchical means of guidance are employed
…". Den Ausführungen in einem ausschließlich dem Thema governance gewidmeten Heft
des International Social Science Journal (UNESCO 1998) zufolge wurde der Begriff
governance in diesem Sinne in den späten 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts
von der Weltbank eingeführt und in normativer Absicht vor allem auf
Entwicklungsländer bezogen. In ihrem Bericht von 1995 hat die Commission on
Global Governance den Begriff dann mit gleicher Bedeutung auf die globale Ebene
übertragen (Messner 2003: 251). Als good governance gilt dabei eine
effiziente, rechtsstaatliche und bürgernahe Staats- und Verwaltungspraxis, die
die Voraussetzung für eine gedeihliche Wirtschaftsentwicklung ist (vgl. Benz
2003: 20). Die Parallele zum Begriff des "kooperativen Staats" wird
offensichtlich, wenn dabei die Bedeutung zivilgesellschaftlicher Mitwirkung am
politischen Prozess als zentrales Merkmal von good governance beschrieben wird.
Mit dieser normativen Akzentuierung wurde der Begriff dann später auch im
sozialwissenschaftlichen Bereich benutzt (z.B. von Kooiman 1993). In der Form
von normativ gemeinten Gestaltungsprinzipien wie Transparenz, Partizipation,
Verantwortlichkeit usw. diente das Konzept von good oder auch modern
governance zugleich als neues Leitbild der Verwaltungsreform und als
Bewertungsstandard für die Kreditwürdigkeit Hilfe suchender Entwicklungsländer.
Damit haben wir heute sowohl einen weiten, neutralen, als auch einen engeren,
zumindest latent normativ akzentuierten Begriff von Governance – was seine
Verwendung als analytisches Instrument erschwert. Beide Begriffsvarianten
beziehen sich jedoch auf Modi institutionalisierter Regelung von
Entscheidungsprozessen über gesellschaftliche ("öffentliche") Sachverhalte, und
unterscheiden sich damit von der steuerungstheoretischen Perspektive.
Fasst man nach diesem Überblick über die Entwicklung der
Steuerungstheorie und der Governance-Theorie den Unterschied der beiden
Perspektiven noch einmal grob zusammen, dann kann man die Steuerungstheorie als
akteurzentriert und die Governance-Theorie als institutionalistisch bezeichnen.
Die Steuerungstheorie ist dabei von ihrer Genese her an eine
kontinentaleuropäische Staatsvorstellung geknüpft. Bei ihr steht das handelnde
Steuerungssubjekt im Vordergrund, bei der Governance-Theorie dagegen die
Regelungsstruktur, eine Schwerpunktsetzung, die in beiden Fällen mit der Genese
des Ansatzes zusammenhängt. Die Steuerungstheorie hat nie die Nabelschnur zu
"Politik" in einem relativ engen Sinn des Begriffs gekappt; sie lässt sich nicht
von dem lösen, was von Anfang an mitgedacht wurde – Gesellschaftsgestaltung
durch dazu legitimierte politische Instanzen.[7] Die auf die Regelung öffentlicher
oder kollektiver Sachverhalte bezogene Governance-Theorie kann umgekehrt ihre
Herkunft aus der Wirtschaftswissenschaft nicht verleugnen: Sie schaut vor allem
auf die Wirkung von verschiedenen Regelungsstrukturen und interessiert sich
weniger für ihr Entstehen, das in ökonomischer Perspektive durch rationale Wahl
oder den evolutionären Erfolg effizienter Regelungsformen bestimmt ist. Der den
Perspektivenwechsel anzeigende, semantische Umschlagspunkt liegt dort, wo die
Politikwissenschaft beginnt, sich intensiv mit den politisch zunehmend
bedeutsamen Vorgängen auf der europäischen und der internationalen Ebene zu
beschäftigen, jenen Ebenen also, auf denen ein "Steuerungssubjekt" nur noch in
generalisierter und zugleich fragmentierter Form erscheint. Der Begriffswechsel
von Steuerung zu Governance verweist damit auch auf Veränderungen in der
politisch relevanten Wirklichkeit, die eben diese neue Sichtweise
"realitätsgerechter" erscheinen lassen. Der Perspektivenwechsel von Steuerung zu Governance erschwert es jedoch zugleich, sich mit bestimmten Fragen zu
beschäftigen, die für das steuerungstheoretische Paradigma zentral waren. So
erschwert es der Wegfall einer klaren Trennung zwischen Steuerungssubjekt und
Steuerungsobjekt in der Governance-Perspektive, die "Steuerbarkeitsproblematik"
systematisch anzusprechen. Es mag sein, dass auch in der Steuerungstheorie das
Auseinanderklaffen von Steuerungsfähigkeit und Steuerungsbedarf theoretisch
nicht hinreichend bewältigt ist (Dose 2003: 39-41). Aber mit dem Verschwinden
der Differenz zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt fehlt der Governance-Theorie der analytische Ansatzpunkt, der sie zur Behandlung dieser
Frage drängt.
Der Perspektivenwechsel von Steuerung zu Governance ist
kein Paradigmenwechsel im radikalen Kuhn’schen Sinne; er lässt sich besser als
Akzentverschiebung beschreiben. Die beiden Leitbegriffe Steuerung und Governance
lenken die Aufmerksamkeit auf verschiedene Aspekte der Wirklichkeit. Aber in
beiden Fällen handelt es sich lediglich um eine unterschiedliche Gewichtung,
nicht um eine Verabsolutierung verschiedener Aspekte der Wirklichkeit. Auch in
der Governance-Theorie spielen Akteure eine wichtige Rolle: Schließlich sind sie
es, die im Rahmen einer gegebenen Institution handeln bzw. die durch ihr
Zusammenhandeln eine bestimmte Form der Regelung konstituieren.
Regelungsstrukturen interessieren nicht per se, sondern aufgrund ihrer
ermöglichenden und restringierenden Wirkung auf das Handeln von Akteuren. Die
Steuerungsperspektive und die Governance-Perspektive schließen sich gegenseitig
nicht aus, sondern können sich gegenseitig ergänzen. Im Ansatz des
akteurzentrierten Institutionalismus wird ausdrücklich versucht, beide
Perspektiven miteinander zu verbinden (vgl. Mayntz/Scharpf 1995b).
Aber gerade weil es sich eher um eine Akzentverschiebung
als um einen radikalen Paradigmenwechsel handelt, kann die Governance-Theorie
auch nicht eine zentrale Schwäche der Steuerungstheorie aufheben, ihren
"Problemlösungsbias" (Mayntz 2001). Dieser Problemlösungsbias folgt aus der
verbreiteten Konzeption von Steuerung und auch von Governance als einem an der
Lösung kollektiver Probleme orientierten Handeln bzw. Prozess. Nicht selten
kommt dies sogar in Definitionen der beiden Leitbegriffe zum Ausdruck. So
definiert z.B. Nicolai Dose in seinem Überblicksaufsatz Steuerung als "eine
intentionale und kommunikative Handlungsbeeinflussung mit dem Ziel der
gemeinwohl-orientierten Gestaltung" (Dose 2003: 20/21), während Governance in
der bereits zitierten Definition von Héritier "... implies that private actors
are involved in decision-making in order to provide common goods …" (Héritier
2002: 3). Nun ist ein selektives Erkenntnisinteresse an Problemlösung und ihren
Voraussetzungen durchaus erlaubt, solange nicht ex definitione
unterstellt wird, dass es in der politischen Wirklichkeit immer um die Lösung
kollektiver Probleme und nicht – auch oder primär – um Machtgewinn und
Machterhalt geht. Die Gefahr einer solchen Unterstellung setzt in der
Steuerungstheorie beim Akteurshandeln, bei der Motivation der Steuerungsakteure
an. Die Governance-Theorie, die sich auf Regelungsstrukturen konzentriert, wird
dagegen leicht zu dem funktionalistischen Fehlschluss verführt, dass
existierende Institutionen im Interesse der Lösung kollektiver Probleme
entstanden sind. So erscheinen insbesondere inter- und transnationale
Institutionen in der Sichtweise europapolitischer "Funktionalisten" bzw. des
liberal institutionalism in der Theorie internationaler Beziehungen als Reaktion
auf Probleme, die im nationalstaatlichen Rahmen nicht mehr zu lösen sind (Haas
1990: 2).[8]
Als Aussage über die Beschaffenheit von Wirklichkeit ist
eine solche Annahme empirisch falsch.[9] Die partikularen Interessen einzelner
Staaten bzw. mächtiger Wirtschaftsakteure haben beim Entstehen internationaler
Institutionen eine wichtige Rolle gespielt, und spielen weiterhin eine Rolle für
die Art ihres Operierens. Damit ist weder geleugnet, dass partikulare
Betroffenheit (z.B. durch Umweltverschmutzung oder eine bestimmte
weltwirtschaftliche Entwicklung) dazu motivieren kann, ein gemeinsames Problem
zu identifizieren und auf seine Lösung zu drängen. Noch wird behauptet, die
Existenz partikularer Interessen würde in Steuerungstheorie und
Governance-Perspektive völlig ausgeblendet. Der Steuerungstheorie zufolge können
partikulare Interessen die Steuerungsobjekte zum Widerstand bzw. zum Unterlaufen
staatlicher Interventionen motivieren, was bei der Wahl geeigneter
Steuerungsinstrumente berücksichtigt wird. In der Governance-Theorie spielen
Verhandlungen zwischen divergierenden partikularen Interessen und ihre
Fähigkeit, zum wechselseitigen Ausgleich und damit zur gemeinsamen Problemlösung
zu gelangen, eine zentrale Rolle. Aber beiden Ansätzen wohnt die Gefahr inne,
die erfolgreiche Kanalisierung bzw. Transformation partikularer Interessen im
Interesse des größeren Ganzen als Normalfall anzusehen bzw. sich in der
empirischen Analyse auf solche Fälle zu konzentrieren.
In dieser Situation steht die Governance-Theorie vor einer
klaren Alternative: Sie muss entweder das selektive Interesse an
Problemlösungsprozessen als Auswahlkriterium für Forschungsfragen explizit
machen, oder sie muss um einer vollständigeren Erfassung der politischen
Wirklichkeit willen ihre Perspektive erweitern. Das allerdings könnte auf einen
ziemlich radikalen Paradigmenwechsel hinauslaufen. Die Governance-Theorie mag
heute andere Fragen aufwerfen als die Steuerungstheorie, teilt jedoch mit ihr
das Interesse an Vorgängen der Regelung kollektiver Sachverhalte. Würde die
Governance-Theorie zur modernen Herrschaftstheorie erweitert, könnte die für die
Theoriebildung erforderliche Selektivität des Erkenntnisinteresses verloren
gehen und die Governance-Theorie würde zu einer sehr viel allgemeineren Theorie
sozio-politischer Dynamik auf der Basis eines ganz neuen Paradigmas mutieren.
Einer solchen Entwicklung sollte man vielleicht erst dann das Wort reden, wenn
die Erkenntnismöglichkeiten im Rahmen der existenten Governance-Theorie
erschöpft sind, das heißt, wenn wir einen besseren Einblick gewonnen haben in
die Zusammenhänge zwischen der Beschaffenheit verschiedener Regelungsfelder, der
in ihnen erzeugten Probleme, und den auf sie bezogenen Formen der kollektiven
Regelung.
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Fußnoten
1
Vergleiche etwa den 2001 erschienenen Sammelband "Politische Steuerung in
Theorie und Praxis" (Burth/Görlitz 2001a) und den Text, mit dem die VW-Stiftung
ihren Förderschwerpunkt "Globale Strukturen und deren Steuerung" erläutert, mit
dem unter dem Titel "Governance" im letzten Jahr erschienenen Lehrheft der
FernUniversität Hagen (Benz et al. 2003).
2
Die Wurzeln dieses Politikverständnisses reichen bis in die klassische
politische Philosophie zurück und lassen sich über die Renaissance bis zu Hegel
verfolgen; vgl. Kaufmann (1994) und Münkler/Fischer (1999), zitiert bei Mayntz
(2001: 19).
3
Einen noch weiteren, nur noch über Macht definierten Politikbegriff vertritt
etwa Bang (2003).
4
Die bei Benz (1998) im Mittelpunkt stehende
Mehrebenenverflechtung innerhalb der EU ist ihm zufolge ein besonderer Aspekt
von multilevel governance.
5
Dem Concise Oxford Dictionary von 1991, S. 511 zufolge bezeichnet
governance "the act or manner of governing" (zit. von Benz 2003: 17).
6
Im Gefolge von Williamson untersuchen Wirtschaftswissenschaftler weiterhin
die ökonomischen Effekte verschiedener Formen der Wirtschaftsverfassung unter
dem Stichwort "Governance", so etwa in der Zeitschrift Economics of
Governance.
7
Wegen der Prämisse demokratischer Legitimation im steuerungstheoretischen
Kernparadigma ist es auch nicht überraschend, dass ein "Demokratiedefizit" erst
im europäischen und globalen Kontext intensiv diskutiert wird.
8
Diese nicht auf die Motivation von Akteuren, sondern auf die Genese von
Regelungsstrukturen bezogene Annahme hängt erkennbar mit dem ökonomischen
Hintergrund der Governance-Perspektive zusammen.
9
Ein in die gleiche Richtung zielender Skeptizismus hinsichtlich der
Orientierung politischen Handelns kennzeichnete bereits die vor allem mit den
Namen Downs und Olson verbundene ökonomische Theorie der Politik, der ein
eigeninteressiertes Handeln politischer Akteure allerdings als rational und
deshalb nicht zu beanstanden galt.
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