MPIfG Working Paper 03/5, Mai 2003

 

Die Globalisierung und der Wohlfahrtsstaat. Ein Literaturrückblick [*]

 

Philipp Genschel mail, Professor of Political Science, International University Bremen

 

 

 

Zusammenfassung

 

In der Politikwissenschaft gibt es drei verschiedene Thesen zum Zusammenhang von Globalisierung und Wohlfahrtsstaat. Die erste behauptet, die Globalisierung sei schuld an der chronischen Krise des Wohlfahrtsstaates. Der Prozess der außenwirtschaftlichen Öffnung und internationalen Integration setze die Regierungen unter Druck, sich marktgerecht zu verhalten und zwinge sie dadurch, sich von kostenintensiven Sozialprogrammen zu verabschieden (Globalisierungstheorie). Die zweite These ist genau entgegengesetzt. Was immer die Gründe der chronischen Krise des Wohlfahrtsstaates sein mögen, der Prozess der außenwirtschaftlichen Öffnung habe damit nichts zu tun (Globalisierungsskepsis). Die dritte These schließlich lautet, dass die Globalisierung nicht nur an der Krise des Wohlfahrtsstaates unschuldig sei, sondern selbst als Produkt dieser Krise und Teil ihrer Lösung verstanden werden müsse (Revisionismus). Das Papier stellt alle drei Thesen ausführlich vor und zeichnet ihre intellektuellen Entwicklungslinien nach.

 

 

Abstract

 

There are basically three stories about the globalisation-welfare state nexus. The first story argues that globalisation is the cause of the chronic crisis of the welfare state (globalization theory). The second maintains that whatever the cause of the welfare state crisis, globalisation is not part of it (globalization sceptics). The third story holds that globalisation, far from causing the welfare state's troubles, is a consequence of these troubles and part of their solution (revisionism). The paper reviews each of these stories and traces their intellectual origins.

 

 

 

 

Inhalt

 

1Nach der Krise ist vor der Krise

2Das Ausmaß der Globalisierung

2.1 Mehr oder weniger Globalisierung als vor hundert Jahren?

2.2 Das eigentlich Neue ist der Wohlfahrtsstaat

3Die Wirkung der Globalisierung

3.1 Makroökonomische Steuerung

3.2 Sozialpolitische Umverteilung

4Was hat die Globalisierungsdebatte gebracht?

4.1 Eine kritische Bewertung

4.2 Eine wohlwollende Bewertung

5Die neue Krise

Literatur

 

 

 

 

 

1Nach der Krise ist vor der Krise

 

Jedes Zeitalter erlebt sich selbst als Krise. Immer gibt es irgendeinen Vorgang, irgendeine Strukturveränderung, welche die Gesellschaft in ihren Grundfesten zu bedrohen scheint. Ob diese Bedrohung tatsächlich existiert, ist zweitrangig. Wichtig ist, dass ihre Existenz im öffentlichen Diskurs allgemein unterstellt wird. Krisen sind kollektive Realvorstellungen, die der öffentlichen Erregung Struktur und der Epoche Identität verleihen. Im Nachhinein, freilich, lassen sie sich oft nicht mehr verstehen. Was einmal kritisch war, erscheint im Rückblick leicht als Biedermeier.

 

Die Globalisierung war die westeuropäische Krise der neunziger Jahre. Die rote Gefahr hatte sich mit der Implosion des Ostblocks selbst erledigt. Die Aufmerksamkeit wandte sich den Gefahren zu, die vom siegreichen Kapitalismus selbst ausgingen und fand dabei in der zunehmenden Internationalisierung der Wirtschaft einen besonderen Grund zur Sorge. Vormals getrennte nationale Märkte wuchsen zusammen und brachten dadurch, so wurde befürchtet, die Machtbalance zwischen Wirtschaft und Politik durcheinander. Der Staat ist schließlich "eine lokale Größe" (Willke 1992: 362). Musste seine Fähigkeit, den Markt zu kontrollieren, nicht im selben Maße abnehmen, indem die Märkte seine lokalen Begrenzungen hinter sich ließen? Natürlich bliebe ihm unbenommen, steuernd, umverteilend und regulierend in das globale Marktgeschehen einzugreifen. Aber würde er damit nicht lediglich bewirken, dass mobile Marktkräfte - Human-, Finanz- und Realkapital - sich durch Abwanderung entziehen? Das wäre der GAU. Nur eines ist schließlich schlimmer "als von Kapitalinteressen ausgebeutet zu werden: nämlich von ihnen nicht ausgebeutet zu werden" (Scharpf 1994: 161).

 

Die Globalisierung der Märkte schien den Regierungen keine Wahl zu lassen, als Politik für die Märkte zu machen: "Gute Regierung" wurde zum Synonym für "marktfreundliche Regierung" (Garrett 1998b: 2). Die Parteiendemokratie drohte leer zu laufen, weil die Globalisierung keinen Raum für linke Wirtschaftspolitik mehr ließ (z.B. Luhmann 1995: 580). Der korporatistische Unterbau des Wohlfahrtsstaates drohte unterspült zu werden, weil das (mobile) Kapital, dank seiner neuen internationalen Exit-Optionen keine staatliche Hilfestellung mehr brauchte, um die (immobile) Arbeit zu Lohnzurückhaltung und Disziplin zu bewegen (Gobeyn zit. in Rhodes 2001: 102). Der Wohlfahrtsstaat selbst schien vor dem Aus zu stehen, obwohl er sich in der Bevölkerung ungebrochener Unterstützung erfreute (Boeri et al. 2001). Nur ein "Residualstaat" (Cerny 1997) würde übrig bleiben, welcher der "Gier des Marktes" (Koch 1995) und dem "Terror der Ökonomie" (Forrester 1997) nichts mehr entgegenzusetzen hat. Die Bürger blieben schutzlos und unbehaust: "Global brutal" (Chossudovsky 2002).

 

Die Rezession Anfang der neunziger Jahre schien all diese Befürchtungen voll zu bestätigen. Wie viel besser war es da doch in den sechziger und frühen siebziger Jahren! "Die Nationalstaaten in den hoch entwickelten Industrieländern [hatten] ihre nationale Ökonomie noch unter Kontrolle". Waren- und Finanzmärkte "waren national begrenzt und konnten deshalb auch von der nationalstaatlichen Politik wirksam beeinflusst werden" (Scharpf 1994: 157-158). "Die staatlichen Gestaltungsmöglichkeiten" entsprachen "den gesellschaftlichen Anforderungen und Erwartungen" (Zürn 1998: 62).

 

Zeitgenössische Sozialwissenschaftler freilich sahen diese Epoche in weniger rosigem Licht. Die Linken beobachteten "Strukturprobleme des kapitalistischen Staates" (Offe 1972) und "Krisentendenzen im Spätkapitalismus" (Habermas 1973: 50-130). Die Rechten warnten vor "Unregierbarkeit" (Hennis 1977: 9) und "Überlastung des Staates" (Watrin 1977). Die Diagnose war, bei allen begrifflichen Unterschieden dieselbe: Staatliche Gestaltungsmöglichkeiten und gesellschaftliche Anforderungen drifteten gefährlich auseinander. Die "Steuerungskapazitäten des staatlichen Apparates sind prinzipiell zu knapp bemessen, als dass er die Last jener Erwartungen und Forderungen wirksam abarbeiten könnte", die aus der Gesellschaft an ihn herangetragen werden (Offe 1979: 296).

 

Schuld an diesem Missverhältnis war nach Ansicht der Krisentheoretiker der siebziger Jahre aber nicht der Weltmarkt, der den wohlfahrtsstaatlichen Handlungsspielraum von außen einschnürte. Schuld war der Wohlfahrtsstaat selbst, der systematisch Haltungen und Erwartungen züchtet, die seine Handlungsfähigkeit überfordern. Seine Steuerungs-, Umverteilungs- und Regulierungsleistungen entlasteten die Bürger davon, selbst planen, vorsorgen und Rücksicht nehmen zu müssen und schafften dadurch zusätzliche Steuerungs-, Umverteilungs- und Regulierungsanforderungen. "Die Agenturen des Wohlfahrtsstaates erzeugen mithin über paradoxe Funktionen die Probleme, mit deren Beseitigung sie sich manifest beschäftigen" (Offe 1979: 306). Immer höhere Interventionsdosen müssten eingesetzt werden, um überhaupt noch einen Effekt zu erzielen. Das könne langfristig nicht gut gehen, ohne die finanziellen, planerischen, legitimatorischen und motivationalen Reserven des Staates zu erschöpfen.

 

Im Gegensatz zur Globalisierungsidee erfasste die Vorstellung einer immanenten Systemkrise des Wohlfahrtsstaates nie die breite Masse der Bevölkerung. Das kann man sozialpsychologisch deuten: Politisches Ungemach spekulationssüchtigen Finanziers und verantwortungslosen Multis in die Schuhe zu schieben, erzeugt beim Medianwähler weniger kognitive Dissonanz, als dessen eigene "ungezügelte und unreflektierte Begehrlichkeit" (Guggenberger zit. in Offe 1979: 297) verantwortlich zu machen, wie konservative Unregierbarkeitstheoretiker dies taten. [1]

 

Wichtiger war aber wohl, dass der Idee der Systemkrise der empirische Kredit fehlte (Kaase/Newton 1995: 72). Die Expansion des Wohlfahrtsstaates war noch zu neu, als dass die unintendierten Folgewirkungen schon deutlich hätten sichtbar werden können. Die Wirtschaft wuchs, die Arbeitslosigkeit war niedrig und die Generosität der sozialen Sicherungssysteme nahm stetig zu, ohne die Staatsfinanzen in erkennbare Unordnung zu stürzen. Wenn es in der öffentlichen Wahrnehmung ein Problem gab, so bestand es darin, dass der wohlfahrtsstaatliche Expansionsprozess nicht schnell genug voranschritt, dass er immer noch gesellschaftliche Bereiche aussparte, die wohlfahrtsstaatlicher Modernisierung dringend bedurften: noch ein Schornstein über der Ruhr, der gesäubert, noch ein Kind vom Land, das zur höheren Schule gebracht, noch eine bisher übersehene öffentliche Aufgabe, die erledigt werden musste: "Fast jede der überkommenen Institutionen erschien reformbedürftig" (Scharpf 1987b: 111).

 

Auch als der Wohlfahrtsstaat im Gefolge des ersten Ölpreisschocks Mitte der siebziger Jahre tatsächlich in Schwierigkeiten geriet, machte das die linken und rechten Krisentheorien nicht populärer (Kaase/Newton 1995: 69). Die Ursache der Schwierigkeiten lag schließlich nicht im Wohlfahrtsstaat selbst, sondern in dessen internationaler Umwelt. Der nach Gefahrenquellen suchende Blick wurde nach außen gelenkt und bereitete damit die Problemwahrnehmung vor, die schließlich als Globalisierungsangst zum allgemeinen Krisengefühl wurde: Die Bedrohung des Wohlfahrtsstaates kommt von außen, nicht von innen. Nicht die nationale Politik ist das Problem, sondern die ihr vom globalen Markt gesetzten Restriktionen.

 

Die Politikwissenschaft hat in den letzten zehn Jahren eine breite Debatte über die Ursachen und Folgen der Globalisierung geführt. Dabei haben sich drei grundsätzliche Positionen herausgeschält. Die Globalisierungstheorie hält die öffentliche Globalisierungsfurcht für prinzipiell berechtigt und versucht dies systematisch zu begründen. Sie bestätigt, dass die Internationalisierung der Wirtschaft tatsächlich "eine grundlegende Wende im Verhältnis zur kapitalistischen Ökonomie" (Scharpf 1994: 161) bedeutet und den Fortbestand des Wohlfahrtsstaates in seiner gegebenen Form in Frage stellt. Der globale Markt setze die Regierungen unter Konkurrenzdruck und zwinge sie zu marktkonformen Verhalten. "Der Preis für das Überleben des Nationalstaats in einer internationalen Marktwirtschaft ist die Unterordnung seiner Sozialstaatlichkeit unter das Ziel internationaler Wettbewerbsfähigkeit" (Streeck 1999a: 52; Hervorh. im Orig.). Kostspielige Politiken müssten abgebaut werden. Eine internationale Konvergenz um minimale "konkurrenzstaatliche" Lösungen sei die Folge (Narr/Schubert 1994: 152).

 

Als Rationalisierung der allgemeinen Sorgen stieß die globalisierungstheoretische Position vor allem in der ersten Hälfte der neunziger Jahre auf breite öffentliche Resonanz. Sie provozierte aber auch innerwissenschaftlichen Widerspruch. Vergleichende Politikforscher begannen Mitte der neunziger Jahre, die Kausalbehauptung der Globalisierungstheorie in Fallstudien und ökonometrischen Analysen zu testen. Die Befunde waren oftmals negativ. Der Wohlfahrtsstaat schien nicht so zu schrumpfen, wie von der Globalisierungstheorie unterstellt, und auch die behauptete institutionelle Konvergenz blieb aus. Auf Basis dieser Ergebnisse entwickelte sich eine globalisierungsskeptische Position, die die allgemeine Globalisierungsangst für unbegründet erklärt. Der ursächliche Einfluss der Globalisierung werde überschätzt. Die Internationalisierung der Märkte wirke sich weit schwächer auf die nationalen Wohlfahrtsinstitutionen aus, als vielfach behauptet: "[T]here remains a leftist alternative to free market capitalism in the era of global markets based on classic ‚big government' and corporatist principles" (Garrett 1998b: 4).

 

Freilich, auch die Globalisierungsskeptiker konnten nicht behaupten, dass sich nichts geändert habe. Der Wohlfahrtsstaat stand ja tatsächlich seit den achtziger Jahren unter massivem Reformdruck. Die finanziellen Lasten wuchsen unbestreitbar und fast alle Regierungen setzten Konsolidierungs- und Restrukturierungsmaßnahmen ganz oben auf ihre Agenda (Pierson 1998). Wenn daran nicht die Globalisierung schuld war, was dann? Mit der Kritik an globalisierungstheoretischen Outside-in-Erklärungen rückten die internen Ursachen stärker in den Fokus. In den letzten Jahren liest man in der politikwissenschaftlichen Literatur wieder häufiger, dass die meisten Schwierigkeiten der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten hausgemacht sind. Die Globalisierung ist gemäß dieser revisionistischen Lesart nicht die Ursache, sondern die Folge dieser Schwierigkeiten. [2] Der "angebliche ‚Terror der Ökonomie'" ist, so wird versichert, nicht das Problem, sondern der "Ausweg aus einer selbstgeschaffenen Sackgasse" (Rieger/Leibfried 2001: 46). Die Regierungen unterwürfen sich freiwillig der globalen Marktdisziplin, um die außer Kontrolle geratene Wohlfahrtsstaatsentwicklung wieder in den Griff zu bekommen. Gewiss habe die Globalisierung auch unerfreuliche Nebenwirkungen. Ihr Haupteffekt sei jedoch ein entlastender. Sie nehme der nationalen Politik Probleme ab und erhöhe dadurch ihre Problemlösungsfähigkeit. Der Kreis zu den Krisentheorien der siebziger Jahre schließt sich: Die Probleme des Wohlfahrtsstaates kommen nicht von außen, sondern aus ihm selbst heraus.

 

Der Rest des Papiers zeichnet die wesentlichen Konfliktverläufe in der Globalisierungsdebatte nach. Gestritten wurde vor allem an zwei Fronten. Zum einen ging es darum, wie weit der Prozess der Globalisierung schon fortgeschritten ist. Wie globalisiert ist die Wirtschaft tatsächlich (Abschnitt 2)? Zum anderen stand in Frage, ob und in welcher Hinsicht die Globalisierung den Wohlfahrtsstaat schädigt. Beschränkt sie seine Handlungsspielräume oder nicht? Die Antworten der drei Globalisierungsschulen werden vorgestellt und Widersprüche und Konflikte markiert (Abschnitt 3). Der vierte Abschnitt zieht ein vorläufiges Fazit der Globalisierungsdebatte. Was hat die Debatte gebracht? Was weiß man heute, was man früher nicht wusste (Abschnitt 4)? Es folgt eine kurze Betrachtung zu den Globalisierungstendenzen in der Politikwissenschaft selbst (Abschnitt 5). Abschnitt 6 beschreibt den sich gegenwärtig neu herausbildenden Krisendiskurs.

 

 

2Das Ausmaß der Globalisierung

 

Bevor man beurteilen kann, wie weit die Globalisierung gegangen ist, muss man zunächst definieren, was als Globalisierung verstanden werden soll. In dieser Frage zumindest herrscht Einigkeit. Es geht um den Prozess der "zunehmenden Ausdehnung und Intensität ökonomischer Austauschbeziehungen" (Bernauer 2000: 28). Der Streit beginnt bei der Frage, wie weit dieser Prozess fortgeschritten ist und mit welchen politischen Folgen.

 

Visionäre Globalisierungstheoretiker wähnen sich bereits in einer global integrierten Welt, in der nationale Grenzen weitgehend bedeutungslos geworden sind (z.B. Neyer 1996). Nüchternere Vertreter billigen dem Nationalstaat durchaus noch reale Macht zu. Sie glauben aber, dass diese Macht durch ein immer dichteres Gewebe wirtschaftlicher Interdependenzen zunehmend ausgelaugt wird (z.B. Held et al. 1999).

 

Globalisierungsskeptische Beobachter dagegen wollen keine Schwächung des Staates feststellen. Die Staatsgrenzen seien nach wie vor wichtige wirtschaftliche Strukturgrenzen. Nationale Unterschiede verblassten, wenn überhaupt dann nur sehr langsam. Eine Konvergenz von Wirtschafts- und Staatsstrukturen sei kaum zu beobachten. Die wirtschaftlichen Interdependenzen seien nicht ausgeprägter als in früheren Epochen. Möglicherweise sei die Welt am Anfang des zwanzigsten Jahrhunderts sogar stärker integriert gewesen als am Ende, ohne dass dies der Macht und Handlungsfähigkeit des Nationalstaates irgendeinen Abbruch getan habe (z.B. Hirst/Thompson 1999).

 

 

2.1Mehr oder weniger Globalisierung als vor hundert Jahren?

 

Die Globalisierungstheoretiker sehen ihre These vom revolutionären Charakter der Globalisierung vor allem durch die hohen Zuwachsraten grenzüberschreitender Transaktionen bestätigt. Seit den achtziger Jahren zeigen alle Kurven nach oben (vgl. Abbildung 1).

 

 

Abbildung 1Die Entwicklung grenzüberschreitender Transaktionsflüsse, 
1972=1 (nicht deflationiert)

 

Faktor

 

 

 

Der Welthandel wächst schneller als das Weltprodukt (Beisheim et al. 1999: 267). Der Anteil der Exporte am Bruttoinlandsprodukt verdoppelte sich allein im OECD-Raum von rund 10 Prozent 1960 auf über 20 Prozent in den neunziger Jahren (Wade 1996: 62). Auch die Qualität des internationalen Handels wandelte sich. Ein Drittel des gesamten Welthandels wird angeblich bereits innerhalb von multinationalen Unternehmen abgewickelt. Funktional aufeinander bezogene Produktionsvorgänge werden räumlich entzerrt (Grunwald/Flamm 1985). Jedes Zwischenprodukt wird dort produziert, wo es am günstigsten ist und schafft dadurch zusätzlichen Handel (Beisheim et al. 1999: 279). Je leichter dieser unternehmensinterne Handel wird, desto weiter erhöht sich die räumliche Mobilität der Produktion. Exit wird zur realen Möglichkeit und zur glaubwürdigen Drohung. Die Abhängigkeit der nationalen Politik von unternehmerischen Standortentscheidungen wächst (Ruggie 1997: 3). Zunehmend dringen die multinationalen Unternehmen auch in bisher geschützte Bereiche wie den Einzelhandel, die personenbezogenen Dienstleistungen oder die öffentliche Daseinsvorsorge ein (Bordo et al. 1999: 4). Ein immer größerer Teil von Produkten wird handelbar. Die internationale Konkurrenz dringt in immer weitere Bereiche der nationalen Volkswirtschaften vor (Held et al. 1999: 171).

 

Ein Indiz für den Bedeutungszuwachs multinationaler Unternehmen ist das schnelle Wachstum der Direktinvestitionen. Seit den sechziger Jahren sind sie dreimal schneller gewachsen als der Welthandel und viermal schneller als das Weltprodukt (Wade 1996: 63). Noch schneller wuchsen allerdings die grenzüberschreitenden Finanztransaktionen. [3] Die Auslandsforderungen der Banken westlicher Industriestaaten und Offshore-Standorte stiegen von 120 Millionen US$ 1970 auf rund acht Billionen US$ 1995 (Brock/Hessler 1999: 284). Der internationale Aktien- und Anleihehandel schwoll von kaum 10 Prozent des Bruttoinlandsproduktes 1980 auf weit über 100 Prozent Mitte der neunziger Jahre an. Das Volumen des internationalen Devisenmarktes explodierte im selben Zeitraum von 17,5 Billionen US$ auf 297,5 Billionen US$. Keine Region könne sich heute mehr vom globalen Finanzmarkt abkoppeln, keine Regierung mehr gegen die dort herrschenden Trends ansteuern (Held et al. 1999: 206, 236).

 

Die Globalisierungsskeptiker bestreiten die hohen Wachstumsraten von Welthandel, Direktinvestitionen und Finanztransaktionen nicht. Sie meinen aber trotzdem, dass sich für den Nationalstaat nur wenig geändert hat. Rund 80 Prozent aller Güter und Dienstleistungen würden nach wie vor im Inland produziert und konsumiert (Wade 1996: 61). Rund 90 Prozent aller Produktionsstätten seien immer noch in nationalem Besitz und selbst auf dem Kapitalmarkt spielten nationale Grenzen weiterhin eine Rolle. Das Bruttovolumen der internationalen Finanztransaktionen habe zwar zugenommen. Die Netto-Kapitalflüsse seien aber kaum gewachsen. Trotz allem grenzüberschreitenden Hin- und Hergeschiebe, das die Statistiken anschwellen lasse, bleibe das Kapital am Ende da, wo es herkomme (Garrett 1998c: 78). [4] Auch in historischer Perspektive sei das gegenwärtige Ausmaß grenzüberschreitender Wirtschaftstätigkeit nicht ohne Vorbild (Hirst/Thompson 1999: 2). In "vielerlei Hinsicht war die Weltwirtschaft auf dem Höhepunkt des Goldstandards … möglicherweise stärker integriert als heute" (Rodrik 2000: 14): Der internationale Handel wuchs mit ähnlich hohen Zuwachsraten; der Anteil der international gehandelten Güter an der Gesamtproduktion war ähnlich groß; die Reglementierung des Kapitalverkehrs war ähnlich gering; die Netto-Kapitalbewegungen waren deutlich höher. Argentinien zum Beispiel importierte zwischen 1870 und 1890 Kapital im Wert von 18,7 Prozent seines Volkseinkommens, wogegen sich die 2,2 Prozent, die es während der neunziger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts einführte, eher bescheiden ausnehmen (James 2001: 12). Kurz: der "Autonomiespielraum" sei "vor dem ersten Weltkrieg für die entwickelten Volkswirtschaften deutlich geringer" gewesen als heute (Hirst/Thompson 1999: 60).

 

 

2.2Das eigentlich Neue ist der Wohlfahrtsstaat

 

Freilich, durch diese Behauptung allein wird die globalisierungstheoretische Sorge um die staatliche Handlungsfähigkeit nicht gegenstandslos. Möglicherweise brauchte der Staat vor hundert Jahren einfach weniger Autonomie um handlungsfähig zu bleiben, weil sein Aufgabenspektrum begrenzter war. Bis zum Ersten Weltkrieg beschränkte sich die staatliche Rolle in der Wirtschaft im Wesentlichen darauf, die ordnungs- und infrastrukturpolitischen Voraussetzungen der nationalen Verkehrswirtschaft zu garantieren (Kaufmann 1996: 23; Zürn 1998: 49): Handelsfreiheit, Rechtssicherheit und stabiles Geld, Häfen, Eisenbahnen, Post und Telegraphie. Punktuelle Eingriffe in das Funktionieren der Märkte kamen vor. Erste Ansätze zum Arbeitsschutz und zur sozialen Sicherung lassen sich bis ins neunzehnte Jahrhundert zurückverfolgen. Sie hatten im damaligen Staatsverständnis aber keinen systematischen Platz und erschienen deshalb eher als problematische Ausnahmebereiche denn als integrale Bestandteile der Staatstätigkeit. Dies änderte sich erst, als mit der großen Depression Anfang der dreißiger Jahre die ideologische Hegemonie des Laisser-faire-Gedankens endgültig zerbrach (Keynes [1926] 1972). Das Krisenerlebnis untergrub quer durch das politische Spektrum das Vertrauen in die Selbstregulierungskräfte der Marktwirtschaft. Dafür wurde der Staat in die Pflicht genommen. Er sollte nicht mehr nur die institutionellen und materiellen Voraussetzungen des Marktes garantieren, sondern darüber hinaus auch dessen reibungslose und sozialverträgliche Operation sicherstellen. Die neue Regel hieß: "Wer Markt wollte, musste auch Staat sagen - und zwar sowohl Planungs- als auch Sozialstaat" (Streeck 1999a: 47).

 

Nach dem Zweiten Weltkrieg bauten alle entwickelten Industriestaaten ihre Planungs- und Sozialversicherungskapazitäten gewaltig aus. Natürlich gab es Unterschiede zwischen den nationalen Entwicklungsmodellen. Aber die generelle Stoßrichtung war überall dieselbe. Die Wirtschaftsentwicklung sollte politisch kontrollierbar und unliebsame Marktergebnisse nachträglich korrigierbar werden. Aktive makroökonomische Steuerung und sozialpolitische Umverteilung wurden zum staatlichen Kerngeschäft. In der Wortschöpfung "Keynesianischer Wohlfahrtsstaat" kam dies plastisch zum Ausdruck (Majone 1997: 141; Zürn 1998: 50-53). Das Steuerungsziel - ein gleichbleibendes hohes Niveau von Wachstum und Beschäftigung - sollte vor allem durch eine aktive, antizyklische Geld- und Finanzpolitik erreicht werden. Das Umverteilungsziel - die Versicherung aller Bürger gegen individuelle Lebensrisiken wie Alter, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Armut - wurde durch progressive Steuer- und Abgabensysteme auf der Einnahme- und umfangreiche Sozialtransfers und öffentliche Dienstleistungsprogramme auf der Ausgabenseite des Staatshaushaltes operationalisiert.

 

Der moderne Wohlfahrtsstaat spielt eine viel größere Rolle in der Wirtschaft und ist umgekehrt weit stärker von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängig als sein bürgerlich-liberaler Vorläufer an der Schwelle zum 20. Jahrhundert. Der öffentliche Sektor konsumiert heute nicht selten vierzig oder gar fünfzig Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Umgekehrt sind makroökonomische Indikatoren - Wachstum, Inflation, Arbeitslosigkeit - zu zentralen Determinanten politischer Befindlichkeit geworden. Ob die Wirtschaft vor hundert Jahren schon einmal stärker integriert war, ist deshalb allenfalls von historischem Interesse. Die politisch entscheidende Frage ist, ob der real existierende Wohlfahrtsstaat unter den gegebenen Bedingungen wirtschaftlicher Internationalisierung seinen Steuerungs- und Umverteilungsverpflichtungen noch gerecht werden kann (Rieger/Leibfried 2001: 30-31).

 

 

3Die Wirkung der Globalisierung

 

Die Globalisierungstheoretiker halten Globalisierung und Wohlfahrtsstaat für grundsätzlich unvereinbar. Der Staat könne den Markt nur kontrollieren, solange er selbst vor Marktkonkurrenz geschützt sei. Wolle er den nationalen Binnenmarkt politisch gestalten, müsse er sich deshalb gegen internationalen Marktdruck abschirmen (paradigmatisch Keynes 1933). Die Globalisierung breche diese Abschirmung auf und gefährde dadurch die wohlfahrtsstaatliche Handlungsfähigkeit. Sie zwinge ihn, sich marktgerecht zu verhalten und verunmögliche ihm damit, Marktversagen wirkungsvoll auszugleichen. Dies sei der Hauptgrund für die im Vergleich zu den sechziger Jahren so unbefriedigenden Politikergebnisse der achtziger und neunziger Jahre, für hohe Arbeitslosigkeit, niedriges Wirtschaftswachstum und chronische Finanzknappheit.

 

Die Globalisierungsskeptiker bestreiten, dass die Globalisierung negative Auswirkungen für den Wohlfahrtsstaat hat. Sie sehen weder empirische Belege für eine Reduzierung des wohlfahrtsstaatlichen Aktivitätsniveaus, noch theoretische Gründe, warum der Erfolg nationaler Steuerungs- und Umverteilungspolitiken die Abschirmung der nationalen Ökonomie voraussetzen sollte. Wirksame Markteingriffe seien auch bei offenen Grenzen möglich. Wenn die Politikergebnisse hinter den Erwartungen zurückblieben, könne dafür deshalb nicht die Globalisierung verantwortlich gemacht werden. Schuld seien andere, binnenwirtschaftliche Faktoren wie beispielsweise der wirtschaftliche Strukturwandel von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft.

 

Revisionistische Autoren schließlich glauben, dass der Wohlfahrtsstaat an seinen Problemen selbst Schuld ist. Er selbst erzeuge die Wirtschafts- und Finanzkrisen, an denen er leide. Die Globalisierung habe an diesen Krisen nicht nur keinen Anteil, sondern wirke sogar dämpfend auf sie. Hätten die entwickelten Wohlfahrtsstaaten nicht während der achtziger und neunziger Jahre die Massenflucht in die außenwirtschaftliche Öffnung angetreten, wäre ihr Politikversagen möglicherweise noch eklatanter ausgefallen.

 

Die folgenden beiden Unterkapitel stellen dar, wie die Globalisierung nach Ansicht der drei Globalisierungsschulen auf die beiden zentralen Verantwortungsbereiche des Wohlfahrtsstaates gewirkt hat, nämlich die makroökonomische Stabilisierung einerseits (3.1) und die sozialpolitische Umverteilung andererseits (3.2).

 

 

3.1Makroökonomische Steuerung

 

Die Globalisierungstheoretiker fürchten, dass die Globalisierung eine effektive makroökonomische Steuerungspolitik unmöglich macht. Die Öffnung der Grenzen für Waren, Dienstleistungen und vor allem Kapital erschwere den Einsatz der zentralen fiskal- und geldpolitischen Steuerungsinstrumente. Konjunkturdellen könnten nicht mehr wie früher durch eine Kombination defizitfinanzierter Mehrausgaben und Leitzinssenkungen ausgebügelt werden.

 

Warum können die Leitzinsen nicht mehr konjunkturpolitisch genutzt werden? Weil die Globalisierung den Regierungen die "Zinssouveränität" (Scharpf 1987a: 302) nimmt. Angesichts international integrierter Kapitalmärkte könne das nationale Zinsniveau nicht mehr dauerhaft unter die international üblichen Renditen gedrückt (beziehungsweise über diese Renditen gehoben) werden. Falle der nationale Zins unter die internationale Norm, fließe solange Kapital ab, bis die Zinsdifferenz wieder ausgeglichen sei: Anleger verkaufen ihre auf inländische Währung lautenden Anlagen, decken sich mit höher rentierenden ausländischen Papieren ein und sorgen dadurch für den Zinsausgleich (Webb 1991: 318). Damit falle die Geldpolitik als Instrument der Nachfragesteuerung aus. Die Regierung könne die Kreditkosten nicht mehr autonom, nach Maßgabe binnenwirtschaftlicher Erfordernisse verbilligen (Moses 1994: 137). Die Last der Nachfrageexpansion müsse allein von der Fiskalpolitik getragen werden.

 

Aber auch eine expansive, defizitfinanzierte Fiskalpolitik werde durch die Globalisierung immer schwieriger. Grund: Die grenzüberschreitende Integration der Kapitalmärkte stärke das Sanktionspotential der Kapitalbesitzer. Diese stünden der Defizitfinanzierung grundsätzlich skeptisch gegenüber, da sie in ihr einen Vorboten beschleunigter Inflation sähen. Immerhin ist die Geldentwertung ja eine für den Staat besonders günstige, für die Gläubiger aber auch besonders schmerzhafte Form des Schuldenabbaus. Solange der grenzüberschreitende Kapitalverkehr blockiert gewesen sei, habe die Politik auf diese Anlegersorgen keine Rücksicht nehmen müssen. Durch die Deregulierung des internationalen Kapitalverkehrs hätten die Kapitaleigner jedoch eine Exit-Option gewonnen, die sie zur Disziplinierung der nationalen Finanzpolitik einsetzen könnten. Durch ihre Abwanderungsdrohung könnten sie Regierungen mit hohen Budgetdefiziten zwingen, empfindliche Risikoaufschläge zu zahlen. Eine expansive Fiskalpolitik werde dadurch wenn nicht unmöglich, so doch erheblich teurer - insbesondere dann, wenn das internationale Zinsniveau sowieso schon hoch und ein Fiskalstimulus besonders dringlich sei (Scharpf 1987a: 303; Simmons 1999: 64).

 

Als Paradebeispiel für die makroökonomische Entmachtung des Nationalstaates gilt vielen Globalisierungstheoretikern die wirtschaftspolitische Kehrtwende Frankreichs am Anfang der achtziger Jahre. 1981 mit einer keynesianischen Expansionsstrategie angetreten, habe die sozialistische Regierung "schon im Sommer 1982 vor den Realitäten der internationalen Kapitalmärkte kapitulieren" müssen (Andrews 1994: 199; vgl. auch Frieden 1991: 427; Goodman/Pauly 1993: 74; Scharpf 1987a: 302). Die konjunktur- und industriepolitischen Ambitionen gingen über Bord, und wurden durch eine Politik des geld- und finanzpolitischen rigueur ersetzt. Selbst widerspenstige Sozialisten, so scheint es, haben der Disziplinierungsgewalt internationaler Märkte nichts mehr entgegenzusetzen.

 

Die Globalisierungsskeptiker wollen das nicht glauben. Sie bezweifeln, dass die Globalisierung die finanz- und geldpolitischen Spielräume nationaler Regierungen einschränkt. Die Neigung zu defizitfinanzierter Finanzpolitik hat nach ihrer Einschätzung mit der Internationalisierung der Kapitalmärkte nicht ab- sondern zugenommen. Bis in die siebziger Jahre hinein seien die Haushalte der westlichen Industriestaaten nur in konjunkturellen Notsituationen ins Defizit gerutscht. Erst danach sei es zu einer chronischen Erscheinung geworden (vgl. Masson/Mussa 1995). Anders als die Globalisierungstheoretiker meinten, mache die Globalisierung die Defizitfinanzierung nämlich nicht teurer sondern billiger. Die Internationalisierung der Kapitalmärkte gebe den Regierungen Zugriff auf ein viel größeres Reservoir potentieller Kapitalgeber. Diese könnten sich deshalb mit geringeren Verdrängungseffekten verschulden als auf ihren engen nationalen Märkten (Corsetti/Roubini 1995: 130). Außerdem drücke die Intensivierung der internationalen Konkurrenz auf die Kreditkosten. Risikoaufschläge seien am internationalen Markt kaum durchsetzbar. Selbst kleine und relativ verwundbare Länder wie Belgien oder Irland hätten sich deshalb massiv verschulden können, ohne durch nennenswerte Mehrkosten bestraft zu werden - von Argentinien ganz zu schweigen (Garrett 1998b: 43).

 

Auch der geldpolitische Handlungsspielraum hat nach globalisierungsskeptischer Ansicht seit den sechziger Jahren nicht wesentlich abgenommen. Kleine Länder wie Dänemark, die Niederlande oder Irland seien zinspolitisch nie wirklich unabhängig von ihren größeren Nachbarn gewesen (Simmons 1999: 67). Große Länder wie die Vereinigten Staaten verfügten dagegen auch heute noch über erhebliche Spielräume (Hall 2001: 64).

 

Aber selbst wenn die nationale Zinsautonomie tatsächlich abnehmen sollte, wie die Globalisierungstheoretiker unterstellen, impliziere dies keineswegs eine Minderung der konjunkturpolitischen Brauchbarkeit der Geldpolitik. Eine expansive Geldpolitik wirke auch bei offenen Grenzen stimulierend. Nur entfalte sie diese Wirkung nicht mehr über das Zinsniveau, dies werde bei offenen Grenzen tatsächlich vom internationalen Markt bestimmt, sondern über den Wechselkurs (Oatley 1999). Die Ausweitung der Geldmenge löse einen Kapitalabfluss aus, der zu einer Abwertung der nationalen Währung führe. Diese wiederum rege den Export an und verbessere dadurch die Auslastung der nationalen Ökonomie. Von einem Verlust geldpolitischer Autonomie könne deshalb nicht ohne weiteres gesprochen werden (Garrett 1998b: 41).

 

In dieser Einschätzung fühlen sich die Globalisierungsskeptiker durch das Mundell-Fleming-Modell bestätigt, das makroökonomische Standardmodell der offenen Volkswirtschaft (Oatley 1999: 1007). Nach diesem Modell können von den drei originären Politikzielen geldpolitischer Autonomie, internationaler Kapitalmobilität und Wechselkursstabilität nur jeweils zwei gleichzeitig verwirklicht werden (Mundell 1968: Kap. 18). Demnach könnten sich nationale Regierungen also durchaus auf internationale Kapitalmobilität einlassen, ohne geldpolitische Autonomie aufgeben zu müssen. Sie müssten nur dafür das Ziel stabiler Wechselkurse opfern. Das eigentliche Problem der französischen Sozialisten sei gewesen, zu diesem Opfer nicht bereit zu sein. Sie konnten nur eines haben, entweder ihr Keynesianisches Expansionsprogramm oder den Verbleib im Europäischen Währungssystem. Dass sie sich letztlich für das Währungssystem und gegen das Expansionsprogramm entschieden, könne kaum der Globalisierung angelastet werden (Levy 2000: 324).

 

Was aber bewegte die französische Regierung an stabilen Wechselkursen festzuhalten? Warum hielt überhaupt eine Regierung an festen Wechselkursen fest, wenn flexible Wechselkurse doch die autonomieschonendere Lösung gewesen wären? Und wenn sie schon von festen Wechselkursen nicht lassen wollten, warum bemühten sie sich dann nicht wenigstens, den Globalisierungsfortschritt zu bremsen? Niemand zwang schließlich die EU-Mitgliedstaaten während der achtziger und neunziger Jahre, ihre Währungsrelationen im Europäischen Währungssystem und später der Währungsunion immer strikter zu fixieren und gleichzeitig auch noch alle verbliebenen Kapitalverkehrskontrollen und Handelshemmnisse im Binnenmarkt abzubauen.

 

In globalisierungstheoretischer Perspektive erscheint diese Parallelentwicklung von immer offeneren Grenzen und immer festeren Wechselkursbindungen paradox. In revisionistischer Perspektive ergibt sie sich dagegen folgerichtig aus der Problemlast, der sich der europäische Wohlfahrtsstaat seit den siebziger Jahren ausgesetzt sah: Inflation, Staatsverschuldung, Wachstumsschwäche und Arbeitslosigkeit.

 

Schon die Krisentheoretiker der siebziger Jahre waren der Meinung, dass Inflation und exzessive Staatsverschuldung beinahe unausweichliche Folgen einer diskretionären makroökonomischen Steuerungspolitik seien. Diese Deutung wurde im Rahmen der Globalisierungsdebatte wiederbelebt. Das Problem besteht danach darin, dass eine aktive makroökonomische Steuerungspolitik nur erfolgreich sein kann, wenn der Markt nicht mit ihr rechnet. Nur wenn die Wirtschaft eine Geldmengenausweitung nicht in Form höherer Preise und Löhne vorwegnehme, könne diese einen realen Nachfrageschub bewirken. Nur wenn die Unternehmen nicht, im Vertrauen auf eine fiskalische Expansion, ihre Eigenanstrengungen um Wettbewerbsfähigkeit und Markterfolg schleifen lassen, könne dieser belebend auf Nachfrage und Wachstum wirken. Die Regierung könne solche antizipierten Reaktionen aber kaum verhindern, solange sie den makroökonomischen Steuerungsaktivismus zum politischen Programm erhebe. Wenn der Markt wisse, dass der politischen Führung im Zweifelsfall fünf Prozent Inflation lieber sind als fünf Prozent Arbeitslosigkeit (so Helmut Schmidts wirtschaftspolitischer Sinnspruch vom Anfang der siebziger Jahre, vgl. Scharpf 1987a: 33), werde er sich gleich auf diese Inflationsrate einstellen. Die Regierung müsse die Geldmenge dann noch stärker ausweiten und die Staatsausgaben noch weiter erhöhen, um trotzdem noch einen Überraschungseffekt zu erzielen. Die langfristige Folge seien sich gegenseitig aufschaukelnde Erwartungen und chronisch überhöhte Inflations- und Verschuldungsraten (vgl. Giavazzi/Pagano 1988: 1056-1057; Notermans 1993: 136; Offe 1984: 364).

 

Abstrakt gesprochen manövriert sich die Regierung also mit der Festlegung auf eine aktive makroökonomische Steuerungspolitik in eine strategische Sackgasse, in der sie zu geld- und finanzpolitischen Handlungen gezwungen ist, die sie eigentlich nicht wollen kann und im Interesse der Volkswirtschaft besser lassen sollte. Diese Erfahrung habe auch die sozialistische Regierung in Frankreich machen müssen. Mit ihrer sehr weit reichenden Selbstverpflichtung auf die staatliche Förderung von Wachstum und Beschäftigung habe sie die Gewerkschaften und Unternehmen de facto aus ihrer wirtschaftlichen Eigenverantwortung entlassen. Das keynesianische Expansionsprogramm habe deshalb, statt die Modernisierung der französischen Wirtschaft voranzutreiben, nur Stillstand, Inflation und Schulden produziert. Die Entscheidung für den Verbleib im Europäischen Währungssystem sei gefallen, weil sich die Regierung aus dieser verheerenden Selbstverpflichtung lösen wollte (Levy 2000: 323-324). Durch das ostentative Bekenntnis zu festen europäischen Wechselkursen räumte sie der Inflationskontrolle höchste wirtschaftspolitische Priorität ein und stufte Wachstum und Beschäftigung entsprechend herab. Sollte die französische Inflation nämlich weiterhin schneller steigen als die deutsche, ohne, wie bisher, durch Wechselkursanpassung kompensiert zu werden, wären Wettbewerbsnachteile die Folge: französische Waren würden relativ teurer, deutsche Waren relativ billiger. Eine aktive Politik zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung konnte unter diesen Bedingungen, wenn überhaupt, dann nur noch innerhalb der restriktiven deutschen Vorgaben betrieben werden. Die Gewerkschaften und Unternehmen konnten sich nicht länger auf staatliche Unterstützung verlassen. Aus Paris hieß es nur noch: "Modernisiert Euch oder geht unter!" (Laurent Fabius zit. in Moravcsik 1998: 340).

 

Nach dieser Interpretation war der durch das Europäische Währungssystem implizierte und mit der kurz darauf im Rahmen des Binnenmarktprogramms vollzogenen Kapitalverkehrsliberalisierung noch verschärfte wirtschaftspolitische Autonomieverlust also durchaus gewollt. So wie Odysseus sich an den Mast band, um seine Willensschwäche vor den Sirenen zu bändigen, so band sich die französische Regierung an das Europäische Währungssystem, um ihre Willensschwäche in der Geld- und Finanzpolitik zu bekämpfen. Sie gab Entscheidungsfreiheit auf, um Kontrolle zu gewinnen. Dieses Selbstbindungsmotiv war, wie revisionistische Autoren versichern, keineswegs auf Frankreich beschränkt, sondern konstitutiv für das gesamte Währungssystem (vgl. auch Bernhard/Leblang 2002; Ziltener 1999: 134). [5] Auch in Ländern wie Norwegen, Schweden oder Italien hätten die Regierungen die feste Wechselkursbindung gesucht und den Kapitalverkehr liberalisiert, um mangelnde makroökonomische Disziplin im Innern durch von außen importierte geldpolitische Zwänge auszugleichen (vgl. Dyson/Featherstone 1999: Kap.10; Ferrera/Gualmini 2000; Notermans 1993). Das Selbstbindungsmotiv erkläre aber auch keineswegs nur die Koexistenz von internationaler Kapitalmobilität und festen Wechselkurssystemen. Auch andere Disziplinierungsmechanismen, wie etwa die Defizit- und Verschuldungskriterien des Maastricht-Vertrages seien auf den Wunsch strukturell willensschwacher Regierungen zurückzuführen, sich den eigenen Autonomiespielraum zu beschneiden (Hemerijck et al. 2002: 19). Auch seien die Selbstbindungsmechanismen nicht ausschließlich internationaler Art gewesen. Wichtige Reformvorhaben wie etwa die Schaffung unabhängiger Zentralbanken, die Vereinbarung konstitutioneller Verschuldungsgrenzen, wie Theo Waigel sie etwa im Rahmen eines nationalen Stabilitätspaktes plante, oder die Privatisierung staatlicher und staatsnaher Industrien hätten ebenfalls dem Ziel wirtschaftspolitischer Selbstbeschränkung gedient. Der oft konstatierte Wechsel von diskretionärer zu regelgebundener, von nachfrageseitiger zu angebotsseitiger, von keynesianischer zu neoliberaler Politik wäre demnach nicht Folge, sondern Ursache der Globalisierung gewesen.

 

Freilich, nicht jeder Wohlfahrtsstaat ist gleichermaßen "willensschwach". Deutschland zum Beispiel hatte keine Probleme, seine interne Inflationsdynamik unter Kontrolle zu halten. Den "nominalen Anker", den die französische Regierung im Europäischen Währungssystem suchte, brauchte die Bundesregierung nicht. [6] Es ist deshalb unklar, inwieweit das Selbstbindungsargument ihre Teilnahme an der europäischen Währungsintegration plausibel erklären kann. Ein zweites, komplementäres revisionistisches Argument vermeidet diese Schwierigkeit, indem es die positiven makroökonomischen Effekte fester Wechselkurse und offener Grenzen betont (Frieden 2002). Beide Maßnahmen förderten Wachstum und Beschäftigung und seien deshalb auch für solche Wohlfahrtsstaaten attraktiv, die nicht unter exzessiver Inflation oder Staatsverschuldung leiden.

 

Dass die Öffnung der Grenzen für den freien Warenhandel Vorteile für alle beteiligten Länder hat, gehört zu den Allgemeinplätzen der Handelstheorie. Der Handel erlaubt, komparative Vorteile und Massenproduktionsgewinne auszuschöpfen und steigert dadurch Produktivität und Wachstum. Darüber hinaus kann der Handel auch eine stabilisierende, antizyklische Rolle spielen, indem er hilft, rezessive Tendenzen auf dem Binnenmarkt durch verstärkte Exporte auszugleichen. [7] Im Unterschied zu aktiven geld- und finanzpolitischen Maßnahmen belastet er dabei weder die Inflationsrate noch den Staatshaushalt (Kaldor 1971). Für die Kapitalverkehrsliberalisierung werden ähnliche Vorteile in Anspruch genommen. Sie erlaubt, Kapital dort einzusetzen, wo es den höchsten Nutzen erbringt und erhöht dadurch Effizienz und Wachstum. Außerdem erleichtert sie die Finanzierung von Handelsbilanzungleichgewichten und fördert damit die Handelsverflechtung. Exportüberschüsse oder -defizite müssen nicht abgebaut, sondern können durch Ab- oder Zuflüsse von Kapital kompensiert werden (McKeown 1999: 17). Der positive Effekt stabiler Wechselkurse schließlich ergibt sich aus ihrer Unterstützungsfunktion für den internationalen Handels- und Kapitalverkehr. Flexible Wechselkurse stören den internationalen Austausch, indem sie Unsicherheit über relative Preise schaffen. Finanzanleger fürchten die mangelnde Vorhersagbarkeit von Währungsfluktuationen, gegen die auch Zukunftsmärkte keine vollkommene Versicherung bieten. Unternehmen halten Investitionen im Ausland zurück, wenn sie damit rechnen müssen, dass Wechselkursschwankungen deren Profitabilität beeinträchtigen, usw. Feste Wechselkurse sind deshalb nach dieser Lesart eine Voraussetzung dafür, dass ein hoher Grad wirtschaftlicher Integration erreicht und aufrechterhalten werden kann: Wechselkursstabilität und außenwirtschaftliche Offenheit sind keine unabhängigen Größen, wie im Mundell-Fleming-Modell unterstellt, sondern bedingen einander (Frieden 2002: 839; Webb 1991: 318-319).

 

Das Bemerkenswerte an diesen Argumenten ist, wie stark sie die politische Praxis und wie wenig sie die empirische Forschung beeindruckt haben. In der Europäischen Union ist bisher noch jeder Integrationsfortschritt mit der Behauptung begründet worden, er werde den Mitgliedstaaten dringend benötigte Wachstums- und Beschäftigungsimpulse geben (Cameron 1992; Milward 1992: Kap. 4; Padoa-Schioppa 1994). Und jedes Mal ist die empirische Stichhaltigkeit dieser Begründung zweifelhaft geblieben. Weder gibt es eindeutige Indizien dafür, dass die Gründung der Wirtschaftsgemeinschaft in den fünfziger wesentlich zur günstigen Wachstums- und Beschäftigungsentwicklung in den sechziger Jahre beigetragen hat. Noch konnte das Binnenmarktprojekt der achtziger Jahre seine Wachstums- und Beschäftigungsversprechungen in den neunziger Jahren einlösen (zusammenfassend Ziltener 2001). Ob die Handels- und Kapitalliberalisierung das Wachstum tatsächlich fördert, ist genauso umstritten (z.B. Rodrik 2003) wie die Frage, ob stabile Wechselkurse die Marktintegration erleichtern (Rose 2000) oder erschweren (Goodhart 1995). Immerhin ist bemerkenswert, dass sich die schwersten Währungskrisen der letzten Jahre - EWS-Krise 1992, Asien-Krise 1997, Argentinien 2002 - nicht an flexiblen sondern an festen Wechselkursen entzündeten.

 

Übersicht 1 fasst die von den drei Globalisierungsschulen behaupteten Zusammenhänge zwischen wirtschaftlicher Globalisierung und makroökonomischer Handlungsfähigkeit noch einmal tabellarisch zusammen.

 

 

Übersicht 1Wechselwirkungen zwischen Globalisierung und makroökonomischer Steuerungspolitik

 

Globalisierungsvariable  

Effekt  Typische Formulierung

 

 

Globalisierungstheoretische Argumente

 

 

Kapitalmobilität

Geldpolitik wird konjunkturpolitisch unbrauchbar. Die Mindestrendite wird vom internationalen Kapitalmarkt vorgegeben. Die nationale Politik kann das Zinsniveau nicht mehr autonom variieren (Verlust der 'Zinssouveränität' ).

 

(Scharpf 1987)

Kapitalmobilität

Expansive Finanzpolitik wird teurer. Die Kapitaleigner gewinnen eine Exit-Option (Abwanderung in Fremdwährungsanleihen), die sie zur Sanktionierung 'unsolider', defizitfinanzierter Haushaltspolitik einsetzen können (Marktdisziplin).

(Moses 1994)

 

 

 

Globalisierungsskeptische Argumente

 

 

Kapitalmobilität

Geldpolitik bleibt konjunkturwirksam. Im Unterschied zur geschlossenen Volkswirtschaft wirkt sie aber nicht über das Zinsniveau sondern den (flexiblen) Wechselkurs (Mundell-Fleming).

 

(Oatley 1999)

Kapitalmobilität

Expansive Finanzpolitik wird billiger: Die Internationalisierung erhöht den Konkurrenzdruck auf dem Kapitalmarkt. Das Kapitalangebot wird größer. Die Sanktionsmöglichkeiten der Investoren nehmen ab (Verantwortungsdiffusion).

(Garrett 1998)

 

 

 

Revisionistische Argumente

 

 

Kapitalmobilität, feste Wechselkurse

Die Globalisierung wird um ihrer Disziplinierungswirkung willen betrieben. Eine aktive makroökonomische Steuerungspolitik führt zu unintendierten Effekten (Inflation und Staatsverschuldung). Die Regierungen setzen sich deshalb durch feste Wechselkursbindungen und freien Kapitalverkehr selbst unter Druck, den makroökonomischen Steuerungsaktivismus sein zu lassen (freiwillige Selbstbindung).

 

(Notermans 1993)

Internationaler Handel, Kapitalmobilität, feste Wechselkurse

Die Globalisierung wird um ihrer positiven makroökonomischen Folgen willen betrieben. Einschränkungen des nationalen Autonomiespielraums werden zugunsten verbesserter Wachstums- und Beschäftigungschancen in Kauf genommen (Globalisierung als makroökonomische Steuerung).

(Frieden 2002)

 

 

 

3.2Sozialpolitische Umverteilung

 

Je weniger der Wohlfahrtsstaat in der Lage ist, den Wirtschaftsprozess durch aktive makroökonomische Steuerungspolitik ex ante in politisch erwünschte Bahnen zu lenken, desto mehr ist seine Fähigkeit gefragt, politisch unerwünschte Marktergebnisse ex post durch sozialpolitische Umverteilungsmaßnahmen zu korrigieren. Die Globalisierungstheoretiker fürchten, dass die Globalisierung auch diese Fähigkeit schwächt.

 

Besondere Gefahr lauert ihrer Einschätzung nach auf der Einnahmenseite. Die Öffnung der Grenzen gebe mobilen Faktoren - Kapital - die Möglichkeit, sich Steuern und Abgaben durch Abwanderung ins Ausland zu entziehen. Die Freiheitsgrade nationaler Steuerpolitik würden geringer, weil Regierungen nicht mehr nach Maßgabe eigener Gerechtigkeitsvorstellungen und Finanzierungsbedürfnisse entscheiden könnten, wie hoch sie diese Faktoren belasten wollen, sondern die Steuerpolitik des Auslandes berücksichtigen müssten (Sinn 1995). Seien die eigenen Steuersätze höher als dort, komme es zur Kapitalflucht. Relativ niedrige Sätze dagegen lockten Kapital aus dem Ausland an. Diese Anreizstruktur verleite zu "beggar-thy-neighbor policies" (Tanzi/Bovenberg 1990: 187) und verwickele die Regierungen in ein steuerliches "race to the bottom" (Scharpf 1997: 531), welches die effektive Steuerbelastung von Kapital langfristig "gegen Null" treiben werde (Frey 1990: 89).

 

Für den Wohlfahrtsstaat habe dies zwei weit reichende Folgen. Erstens könne er seine Ausgaben nur noch über die Besteuerung immobiler Faktoren - Arbeit und Konsum - finanzieren. Die Aufrechterhaltung eines gegebenen staatlichen Aktivitätsniveaus werde dadurch erschwert. Damit sinke, zweitens, die Brauchbarkeit der Steuerpolitik als Umverteilungsinstrument. Da "Reiche" in der Regel einen höheren Anteil ihres Gesamteinkommens in Form von Kapitaleinkünften erzielen als "Arme", nehme die Progressivität des Steuersystems automatisch ab, wenn Kapitaleinkommen steuerlich geschont würden (Steinmo 1994). Die Umverteilung müsse sich dann auf Transfers zwischen immobilen Faktoren beschränken, also zwischen hohen und niedrigen Lohneinkommen und zwischen Luxuskonsum und Notwendigkeitsbedarf. Dies bedeute bestenfalls "Sozialismus in einer Klasse" (Scharpf 1987a: 329) und schlimmstenfalls die komplette "Erosion des Sozialstaates" (Sinn 1994: 172).

 

Die Globalisierungsskeptiker halten solche Schwanengesänge für übertrieben. Die Kapitalbesteuerung habe noch nie besonders viel zur Finanzierung des Wohlfahrtsstaates beigetragen. Die Hauptlast sei immer vom Faktor Arbeit getragen worden. Durch abnehmende Kapitalsteuererträge sei die Finanzbasis des Wohlfahrtsstaates deshalb kaum zu erschüttern (Rhodes 2001: 96). Wichtiger noch: Es gebe überhaupt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Einnahmen aus der Unternehmens- und Kapitaleinkommensbesteuerung tatsächlich abnähmen. Die effektive Belastung des Faktors Kapital habe vielmehr in der OECD seit den siebziger Jahren deutlich zugenommen. Die Belastung des Faktors Arbeit habe im selben Zeitraum zwar noch stärker zugelegt. Eine relative Verschiebung der Steuerlast zuungunsten immobiler Faktoren finde also tatsächlich statt (Garrett/Mitchell 2001: 159). Von einem "policy race to the neoliberal bottom" (Garrett 1998a: 823) könne aber angesichts stabil hoher oder sogar leicht steigender Gesamtsteuerquoten keine Rede sein. Ökonometrische Studien zeigten zudem, dass zwischen außenwirtschaftlicher Öffnung und Kapitalbesteuerung nicht, wie befürchtet, ein negativer, sondern ein positiver Zusammenhang bestehe: Stark in den Weltmarkt integrierte Länder besteuerten Kapital systematisch höher als weniger stark integrierte Länder (Garrett 1995; Quinn 1997; Swank 1998). Der Wohlfahrtsstaat verfüge deshalb immer noch über erhebliche steuerpolitische Spielräume. Regierungen, die Kapital stärker besteuern wollten, könnten dies auch im globalen Markt tun, ohne Standortnachteile befürchten zu müssen (Garrett 1998a: 823).

 

Die Globalisierungstheoretiker gestehen durchaus ein, dass ihre negative Steuerwettbewerbsutopie bisher noch nicht wahr geworden ist. Sie glauben aber nicht, dass daraus geschlossen werden kann, die Steuerpolitik bleibe von der Globalisierung ungeschoren. Der internationale Wettbewerb um mobile Steuerquellen setze die Regierungen tatsächlich unter Druck, Kapitaleinkommen und Unternehmensgewinne steuerlich zu entlasten. Nur habe sich dieser Druck bisher nicht in einer deutlichen Verschiebung der Steuerlast auf die immobilen Faktoren und einer Senkung der Steuerquote niederschlagen können, weil er während der achtziger und neunziger Jahre frontal mit zwei gegenläufigen Tendenzen kollidierte (Ganghof 2000: 638; Genschel 2000: 291; Swank/Steinmo 2002: 646):

 

–  Der kaum zu bremsende Finanzbedarf sozialpolitischer Ausgabenprogramme und die zunehmende Defizitaversion der Kapitalmärkte habe die Regierungen genötigt, die Steuerquote stabil zu halten oder sogar zu erhöhen.

–  Hohe Arbeitslosenzahlen und eine wachsende Schattenökonomie setzten sie gleichzeitig unter Druck, die Abgabenlast auf Arbeit möglichst gering zu halten, um die Nachfrage nach - legaler - Arbeit nicht unnötig finanzpolitisch zu belasten.

 

Angesichts dieser Zwänge hätten die Regierungen Kapital steuerlich nicht so weit entlasten können, wie nach der Logik des Steuerwettbewerbs eigentlich vernünftig gewesen wäre. Stattdessen mussten sie versuchen, den Wettbewerb aufkommensneutral zu bestehen. Praktisch alle OECD-Staaten senkten die Spitzensätze der Einkommens- und Körperschaftssteuer, um ihre Wettbewerbsposition zu verbessern. Zum Teil koppelten sie Kapitaleinkommen sogar ganz aus dem Bereich der progressiven Einkommensbesteuerung aus und unterwarfen sie einer proportionalen Besteuerung mit niedrigem Satz. [8] Parallel dazu verbreiterten sie die Bemessungsgrundlagen, um die Einnahmeverluste zu kompensieren oder um sogar Mehreinnahmen zu realisieren (Ganghof 2000; Swank/Steinmo 2002: 643-645). In diesen Tax-cut-cum-base-broadening-Reformen sehen diese Autoren den eigentlichen Preis, den die Wohlfahrtsstaaten für den Steuerwettbewerb zu entrichten hatten. Weder seien die Reformen populär gewesen - die Mehrheit der Bevölkerung stehe einer Abflachung der steuerlichen Progression unverändert ablehnend gegenüber, da sie fürchte, die Reichen würden aus ihrer sozialen Verantwortung entlassen (Steinmo 1994: 10) - noch seien sie effizienz- und wachstumsförderlich gewesen. Die steuerliche Ungleichbehandlung verschieden mobiler Einkommensarten verzerre wirtschaftliche Entscheidungen. Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen gehe zulasten bisher steuerlich geförderter Neuinvestitionen, etc. (vgl. Ganghof 2001; Sinn 1997).

 

Nach Ansicht der Globalisierungstheoretiker sind die beiden Gegendrücke zum Steuerwettbewerb, die strukturell hohe Arbeitslosigkeit und die chronische Finanznot der öffentlichen Hand, selbst Teil des Globalisierungssyndroms. Die Globalisierung verursache neue wirtschaftliche Risiken und treibe dadurch die Arbeitslosigkeit in die Höhe. Diese wiederum vermehre die Nachfrage nach wohlfahrtsstaatlichen Leistungen - die potentiellen oder tatsächlichen Globalisierungsverlierer wollten staatlich kompensiert werden. Der Wohlfahrtsstaat müsse, ceteris paribus mehr Geld ausgeben (Rieger/Leibfried 1997; Rodrik 1998; vgl. auch Ruggie 1982). Zusätzlich verringere sich durch die Arbeitslosigkeit auch die zur Finanzierung dieser Mehrausgaben zur Verfügung stehende Steuer- und Abgabenbasis. Die Zahl der Lohnempfänger und ergo der Lohnsteuerzahler gehe zurück. Der fiskalische Stress nehme zu.

 

Warum sollte die außenwirtschaftliche Öffnung das Arbeitsplatzrisiko erhöhen? In der globalisierungstheoretischen Literatur werden zwei Begründungen angeboten. Die eine argumentiert mit den "externen Schocks" (Rieger/Leibfried 1997: 788), die bei offenen Grenzen direkt auf die Volkswirtschaft durchschlagen. Einkommen und Konsum würden von internationalen Preisschwankungen abhängig. Damit steige die wirtschaftliche "Volatilität" (Rodrik 1998: 998). Das Risiko konjunktureller Arbeitslosigkeit nehme zu.

 

Die zweite Begründung betont den Rationalisierungsdruck, der vom Globalisierungsprozess ausgeht. Die Niedriglohnkonkurrenz aus den Schwellenländern Osteuropas und der dritten Welt sowie die allgemeine Wettbewerbsverschärfung zwischen den OECD-Staaten zwinge das exportierende beziehungsweise importkonkurrierende Gewerbe immer produktiver zu werden. Die Unternehmen müssten immer mehr und hochwertigere Güter mit immer geringerem Arbeitseinsatz produzieren, um am Markt bestehen zu können. Die Beschäftigung wandere entweder in die Schwellenländer aus (Ross Perots berühmter "giant sucking sound") oder werde gleich ganz wegrationalisiert. Selbst in erfolgreichen Exportnationen wie Deutschland gehe deshalb die Beschäftigung im Exportsektor immer weiter zurück. Da der Exportsektor mit dem Industriesektor weitgehend identisch sei, bedeute dies eine Verlagerung des Beschäftigungsschwerpunkts in den Dienstleistungsbereich und hier insbesondere zu den vor internationalem Wettbewerb weitgehend geschützten standortbezogenen sozialen und persönlichen Dienstleistungen in Bildung, Haushalt, Gesundheit, food and fun (Scharpf 2000b: 72). Mit diesem Strukturwandel erhöhe sich das Risiko struktureller Arbeitslosigkeit. Die in der Industrie freigesetzten Arbeitskräfte seien im Dienstleistungsbereich kaum vermittelbar. Aus einem arbeitslosen Werftarbeiter werde nicht ohne weiteres ein Kindergärtner (Manow 1999: 208). Außerdem sei auch der Dienstleistungsbereich mit den gestiegenen Renditeanforderungen international orientierter Investoren konfrontiert, was, angesichts des geringen Rationalisierungspotentials gerade sozialer und persönlicher Dienstleistungen die Wachstums- und Beschäftigungschancen in diesem Bereich dämpfe (Scharpf 2000b: 73).

 

Die Globalisierungsskeptiker lassen keine der beiden Begründungen gelten. Die Globalisierung führe keineswegs zwingend zu mehr Marktvolatilität und konjunktureller Arbeitslosigkeit. Die von der Öffnung der Grenzen bewirkte Intensivierung des internationalen Handels rege zwar die Spezialisierung nationaler Produktionsstrukturen an und könne dadurch tatsächlich die Krisenanfälligkeit der Volkswirtschaft erhöhen. Gleichzeitig erschließe sie der Wirtschaft aber auch neue Absatzmärkte im Ausland und vermindere dadurch die Gefahr plötzlicher Nachfrageschwankungen. Welcher Effekt dominiere, die (risikoerhöhende) industrielle Konzentration oder die (risikosenkende) Diversifizierung der Absatzmärkte, sei theoretisch nicht entscheidbar (Manow 1999: 206). Empirische Studien böten keinen Anhaltspunkt, dass stärker in den Weltmarkt integrierte Länder unter größeren Schwankungen bei Produktionsmengen, Beschäftigungszahlen und Löhnen zu leiden hätten als weniger integrierte Länder (Iversen/Cusack 2000: 319).

 

Dem Deindustrialisierungsargument werfen die Globalisierungsskeptiker vor, es verkenne die wahren Gründe des Strukturwandels. Nicht die Globalisierung sei schuld am Aufstieg des Dienstleistungssektors - der Einfluss des Welthandels auf die Arbeitsmärkte der Industrieländer werde allgemein überschätzt (Iversen/Cusack 2000; Plümper 1999). Schuld seien vielmehr binnenwirtschaftliche Faktoren, vor allem die sich ändernden Konsumpräferenzen in der OECD-Welt und die allmähliche Sättigung des Marktes für Industrieprodukte. Die Preiselastizität der Nachfrage sinke. Die für den Industriesektor typischen schnellen Produktivitätsfortschritte schlügen sich deshalb nicht mehr, wie in den fünfziger Jahren, in Absatzgewinnen nieder, sondern führten nur noch zu Beschäftigungsverlusten (Iversen/Cusack 2000; Iversen/Wren 1998). Das Problem für den Wohlfahrtsstaat bestehe nicht allein darin, dass die in der Industrie freigesetzten Arbeitskräfte nur schwer in den Dienstleistungsbereich zu vermitteln seien. Langfristig folgenreicher sei das geringe Potential vieler Dienstleistungen für Produktivitätssteigerungen. Ein Friseur könne die Zahl der Köpfe, die er pro Stunde frisiere, nicht beliebig steigern, und Ähnliches gelte für Krankenschwestern, Unternehmensberater und andere Dienstleister. Geringere Produktivitätsgewinne bedeuteten auf lange Sicht aber geringere Wachstumsraten, höhere Arbeitslosigkeit (wie in Kontinentaleuropa) und/oder sinkende Reallöhne bei zunehmender Lohnspreizung (wie in den Vereinigten Staaten oder Großbritannien). Das Arbeitseinkommen, aus dessen Besteuerung sich der Wohlfahrtsstaat in erster Linie finanziere, wachse langsamer als früher, die Sozialausgaben für Arbeitslose, Frührentner und working poor dagegen schneller. Kurz: Nicht die Globalisierung ist Schuld an der chronischen Finanzmisere und der hohen Sockelarbeitslosigkeit, sondern der säkulare Rückgang der Wachstumsraten (McKeown 1999: 33; Pierson 1998: 544).

 

Auch revisionistische Autoren bezweifeln nicht, dass der wirtschaftliche Strukturwandel die Probleme des Wohlfahrtsstaates verschärft. Sie glauben aber, dass diese Probleme zuallererst selbst verschuldet sind. Der Wohlfahrtsstaat selbst hemme das Wirtschaftswachstum, weil er dem Markt über hohe Steuern und Abgaben Mittel entziehe, die dieser produktiver nutzen könne, und weil er "die marktwirtschaftlich systemnotwendigen Umbrüche ‚schöpferischer Zerstörung'" durch sozialpolitische Regulierungen blockiere (Rieger/Leibfried 1997: 790). Er verursache Arbeitslosigkeit, weil er durch Lohnersatzleistungen - Arbeitslosenunterstützung, Frühverrentung, etc. - den Anreiz zur Arbeitsaufnahme reduziere (Rieger/Leibfried 2001: 251), und gleichzeitig durch Steuern und Abgaben den Produktionsfaktor Arbeit so teuer mache, dass die Unternehmen ihre Nachfrage nach Arbeit drosseln müssten. Insbesondere die kontinentaleuropäischen Wohlfahrtsstaaten, die ihre Sozialleistungen größtenteils über beschäftigungsgebundene Abgaben finanzierten, drohten in einen Teufelskreis von hohen Abgaben, hoher Arbeitslosigkeit, hohen arbeitslosigkeitsbezogenen Sozialausgaben und daraus resultierenden noch höheren Abgaben zu geraten, kurz: "welfare without work" (Esping-Andersen 1995). Schließlich schaffe der Wohlfahrtsstaat neue Lebenslagen, deren Versorgung ihn teuer zu stehen kämen. Dank seiner Fürsorge würden die Menschen immer älter und die Ansprüche an die Renten- und Gesundheitskassen immer größer (Pierson 1998: 546). Der Anreiz, Kinder in die Welt zu setzen, die diese Kassen in Zukunft füllen könnten, nehme dagegen ab.

 

Bei neoliberalen Volkswirten, die im europäischen Wohlfahrtsstaat immer schon den "Prototyp einer sich selbst zerstörenden staatlichen Lösung" (Berthold 1997: 11; Lindbeck 1994) gesehen haben, rennt man mit solchen Argumenten offene Türen ein. Das Bild der Revisionisten ist aber differenzierter. Sie glauben nicht, dass alle Wohlfahrtsstaaten gleichermaßen von solchen Selbstzerstörungstendenzen betroffen sind. Entgegen neoliberalen Erwartungen nehme die Verwundbarkeit keineswegs linear mit wachsender Größe zu. Die "großen" skandinavischen Wohlfahrtsstaaten schafften während der neunziger Jahre mindestens so viel Wachstum, Beschäftigung und Haushaltskonsolidierung wie die "kleinen" angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten. Die Probleme konzentrierten sich vor allem in den "mittelgroßen" Wohlfahrtsstaaten Kontinentaleuropas. Diese jedoch seien eher eine Folge problematischer Strukturen als absoluter Größe (statt vieler Hemerijck/Schludi 2000: 199-205; Scharpf 2000b: 85-123).

 

Hilft die Globalisierung diese Probleme zu lösen? Einige Beobachter verneinen dies. Je stärker Regierungen versuchten, Veränderungen sozialpolitischer Strukturen mit dem Hinweis auf die Zwänge der globalen Standortkonkurrenz zu begründen, desto mehr liefen sie Gefahr, den Widerstand der tatsächlichen, potentiellen oder vermeintlichen Verlierer zu mobilisieren. Die "Status quo-Orientierung der Sozialpolitik" habe deshalb im Zuge der Globalisierung "eher zu- als abgenommen" (Rieger/Leibfried 1997: 790-791).

 

Die meisten revisionistischen Autoren sehen das jedoch anders. Sie glauben, dass die Globalisierung dem Wohlfahrtsstaat hilft, die Reformen durchzuführen, die er im Interesse der eigenen Überlebensfähigkeit durchführen muss. Vor allem erhöhe sie den (perzipierten) Problemdruck und reduziere dadurch den Widerstand gegen mögliche Problemlösungen. Auch die Parteigänger und Interessenvertreter des Wohlfahrtsstaates hätten angesichts der - eingebildeten oder tatsächlichen - Gefahren des globalen Wettbewerbs den Eindruck gewonnen, dass es so wie bisher mit dem Wohlfahrtsstaat nicht weitergehen könne. Sie seien zwar keineswegs allesamt zur "liberalen Orthodoxie" konvertiert (Hall 2001). Die programmatische Neuorientierung der europäischen Linken und die Wiederbelebung korporatistischer Konzertierung im Gewand "sozialer Pakte" sei jedoch bemerkenswert (Hassel 1999; Hemerijck 2002; Rhodes 2001).

 

Die "neue" Sozialdemokratie der neunziger Jahre - New Labour, Neue Mitte, wie auch immer - sei unter dem Eindruck der Globalisierung zu dem Schluss gekommen, dass der Wohlfahrtsstaat umgebaut werden müsse, um erhalten werden zu können. Er dürfe nicht mehr darauf setzen, soziale Gerechtigkeit gegen den Markt zu erreichen, sondern müsse versuchen, sie mit und durch den Markt zu verwirklichen. Statt Marktverlierer ex post zu kompensieren, solle er darauf setzen, möglichst vielen Menschen ex ante eine Chance auf Markterfolg zu geben - und dafür zu sorgen, dass sie diese auch nutzen: Hilfe zur Kommodifizierung statt Schutz durch Dekommodifizierung, Aktivierung statt passiver Versorgung (Streeck 1999b: 6). Gewerkschaften und Arbeitgeber seien vielerorts im Rahmen sozialer Pakte bereit gewesen, dieses Reformprojekt zu unterstützen: Die Arbeitnehmer, weil sie sahen, dass der Wohlfahrtsstaat wettbewerbsfähiger werden musste, um überhaupt überleben zu können; die Unternehmer, weil auch sie kein Interesse an einem vollkommenen sozialpolitischen Kahlschlag hatten.

 

Der Wohlfahrtsstaat sei auch für die Unternehmen keine reine Last. Sie profitieren, insofern er Produktionsverhältnisse ermögliche, die im freien ungeschützten Markttausch nicht herzustellen seien. Anders als die Globalisierungstheorie unterstelle, gehe es den multinationalen Unternehmen nicht um reine Kostenminimierung. Ihr Ziel sei vielmehr, das gesamte Produktionsumfeld zu optimieren. Für manche Produktionsprozesse böten die hochbesteuernden und hochregulierenden Wohlfahrtsstaaten West- und Nordeuropas sehr viel günstigere Bedingungen, als die liberaleren Wohlfahrtsstaaten der angelsächsischen Länder. Zweifellos würden manche Produktionslinien in die Vereinigten Staaten oder nach Großbritannien ausgelagert, um die dort verfügbaren Flexibilitätsvorteile auszuschöpfen, etwa wenn deutsche Banken ihr Investment Banking nach London verlegten. Manche Unternehmen suchten aber ebenso bewusst das hoch organisierte Umfeld entwickelter Wohlfahrtsstaaten, weil es besser ausgebildete Arbeitnehmer, höhere Qualitätsstandards und langfristige Planungshorizonte biete. Beispiel: die Ansiedelung einer neuen Motorenfabrik von General Motors in Düsseldorf (Hall 2001: 71).

 

Ein zweites Argument dafür, dass die Globalisierung die Wohlfahrtsstaatsreform erleichtert, betont deren abmildernde Wirkung auf innenpolitische Verteilungskonflikte (Streeck 1999b: 8-10). Diese Abmilderung sei eine Folge der durch die Globalisierung vorangetriebenen internationalen Arbeitsteilung. Sie befreie die Länder vom Zwang, wirtschaftlich autark sein zu müssen. Sie könnten sich auf die Sektoren spezialisieren, die ihrer spezifischen Ressourcen- und Institutionenausstattung besonders entgegenkommen. Die Heterogenität zwischen den Staaten würde dadurch gestärkt. Die Staaten würden einander unähnlicher statt, wie die Konvergenzvermutung der Globalisierungstheorie unterstellt, ähnlicher. Intern würden die Staaten jedoch homogener. Die "Externalisierung von Heterogenität" (Streeck 1999: 7) führe zur Konvergenz der wirtschaftlichen Interessen im Innern. Ein Konsens darüber, welche Reformen die Volkswirtschaft am wirksamsten fördern, werde leichter erreichbar. Die Notwendigkeit, Leitsektoren durch redistributive Abgaben zu belasten werde geringer. Mit dem Rückgang der sektoralen Vielfalt gehe auch die soziale Ungleichheit zurück. Soziale Lagen näherten sich einander automatisch an.

 

Die Spezialisierungsstrategie habe aber natürlich ihre Grenzen. Große Länder könnten nie denselben Spezialisierungsgrad erreichen wie kleine Länder. Die Interessenheterogenität sei deshalb größer und die Wahrscheinlichkeit, einen allseitig akzeptablen Reformkompromiss zu finden, geringer. Nicht zuletzt deshalb seien die kleinen europäischen Wohlfahrtsstaaten während der neunziger Jahre politisch wie ökonomisch so viel erfolgreicher gewesen als die großen. Nicht zuletzt deshalb auch gehörten sie in der Europäischen Union zu den entschiedensten Gegnern supranationaler Lösungen (Streeck 1999b: 8-10).

 

Übersicht 2 fasst die von den drei Globalisierungsschulen behaupteten Zusammenhänge zwischen wirtschaftlicher Globalisierung und sozialpolitischer Umverteilung tabellarisch zusammen.

 

 

Übersicht 2Wechselwirkungen zwischen Globalisierung und sozialpolitischer Umverteilung

 

Globalisierungsvariable Effekt Typische Formulierung
 

Globalisierungstheoretische Argumente

 

Kapitalmobilität Der Wohlfahrtsstaat wird auf der Einnahmeseite untergraben. Mobile Faktoren - Finanz-, Real- und Humankapital - entziehen sich der Besteuerung durch Abwanderung in Niedrigsteuerländer. Die Steuer- und Abgabenlast verschiebt sich auf immobile Faktoren. Die Gesamteinnahmen sinken (Effizienzthese).

 

(Sinn 1995)
Internationaler Handel, Kapitalmobilität Der Wohlfahrtsstaat wird auf der Ausgabenseite überfordert. Die Globalisierung macht die Volkswirtschaft krisenanfälliger. Die Arbeitslosigkeit nimmt zu. Die sozialpolitischen Ausgaben steigen (Kompensationsthese). (Rieger/Leibfried 1997)
 

 

Globalisierungsskeptische Argumente

 

Kapitalmobilität Der Steuerwettbewerb schwächt die Einnahmeseite des Wohlfahrtsstaates nicht. Es gibt keine Anzeichen für sinkende Steuerquoten und/ oder eine deutliche Verschiebung der Steuerlast auf immobile Faktoren (Primat der Innenpolitik). (Garrett 1998)
Internationaler Handel, Kapitalmobilität Die außenwirtschaftliche Öffnung entlastet die Ausgabenseite des Wohlfahrtsstaates. Sie eröffnet den Zugang zu Auslandsmärkten und reduziert dadurch die Anfälligkeit für binnenwirtschaftliche Störungen. Der Kompensationsbedarf sinkt (Globalisierung als Wohlfahrtsstaatsersatz). (Manow 1999)
Internationaler Handel, Kapitalmobilität Die einnahme- und ausgabenseitigen Probleme des Wohlfahrtsstaates haben binnenwirtschaftliche Ursachen (Übergang zur Dienstleistungsgesellschaft, säkular sinkende Wachstumsraten). Die Globalisierung wird zu unrecht verdächtigt (Primat der Binnenwirtschaft). (Iversen/Wren 1998)
 

 

Revisionistische Argumente

 

Internationaler Handel, Kapitalmobilität Der Wohlfahrtsstaat ist an seinen einnahme- und ausgabenseitigen Problemen selbst schuld (Überbesteuerung, Überreglementierung und perverse Anreizeffekte). Die Globalisierung wird zu unrecht verdächtigt (negative Eigendynamik). (Pierson 1998)
Internationaler Handel, Kapitalmobilität Die Globalisierung erleichtert die Wohlfahrtsstaatsreform, weil sie den perzipierten Problemdruck erhöht und die Innovations- und Konzessionsbereitschaft der Parteigänger des Wohlfahrtsstaates (Sozialdemokratie, Gewerkschaften) stärkt (New Labour). (Hemerijck 2002)
Internationaler Handel, Kapitalmobilität Die Globalisierung erleichtert die Wohlfahrtsstaatsreform, weil sie den Spezialisierungsgrad der nationalen Volkswirtschaften erhöht und dadurch Problem- und Interesselagen homogenisiert. Die Mobilisierung von Reformkonsens wird einfacher (varieties of capitalism). (Streeck 1999)

 

 

 

4Was hat die Globalisierungsdebatte gebracht?

 

Auch nach Jahren der Auseinandersetzung sind die grundlegenden Konflikte zwischen den drei Globalisierungsschulen immer noch ungelöst. Eine kritische Einschätzung der Globalisierungsdebatte würde den wissenschaftlichen Ertrag deshalb eher gering veranschlagen: viel Lärm um nichts. Man kann die Debatte aber auch in sehr viel positiverem Licht sehen. Die gegenseitige Kritik hat zwar nicht zu einer vollkommenen inhaltlichen Angleichung geführt. Sie hat aber den Bestand gemeinsam geteilter Annahmen vergrößert und dadurch die Bedeutung der verbliebenen Dissenspunkte relativiert. Nicht alle Fragen sind geklärt. Aber man hat doch einiges gelernt.

 

 

4.1Eine kritische Bewertung

 

Wie das vorhergehende Kapitel zeigt, hat die Globalisierungsdebatte eine Vielzahl ebenso plausibler wie widersprüchlicher Hypothesen generiert. Die Frage liegt nahe: welche sind richtig, welche falsch? In der Debatte herrschte Einigkeit, dass diese Frage nur empirisch geklärt werden könne. Da der Theorienstreit keine eindeutigen Erkenntnisse brachte, mussten die Fakten sprechen: "Only empirical evidence can resolve the issue" (Iversen/Cusack 2000: 319).

 

Das Vertrauen in die Empirie schien nicht zuletzt durch den methodischen Modernisierungsschub gerechtfertigt, der die Politikwissenschaft während der neunziger Jahre erfasste. Auf breiter Front zogen ökonometrische Verfahren in die vergleichende Forschung ein, und mit ihnen die Verheißung, die unsicheren Inferenzschlüsse von Fallstudienuntersuchungen mit kleiner Fallzahl hinter sich lassen und zum rigorosen Testen von Hypothesen übergehen zu können. Es wurden Methoden gelernt, Daten gesammelt, Indikatoren entwickelt und Regressionen gerechnet. Forschungsergebnisse, die nicht auf statistischen "Standard-Verfahren" wie der kombinierten Zeitreihen-Querschnittsanalyse (pooled time-series-cross-section analysis) beruhten, verschwanden in kürzester Zeit aus einigen wichtigen internationalen Zeitschriften. Die erhoffte Eindeutigkeit freilich ist ausgeblieben. Die statistischen Befunde sind oft ambivalent, widersprüchlich, wenig robust und kaum interpretierbar.

 

"Koeffizienten erweisen sich als abhängig von den inkludierten Ländern, der Untersuchungsperiode, den verwendeten ökonometrischen Verfahren, der 'technischen Spezifikation' des Modells, den inkludierten Kontrollvariablen und der konkreten Operationalisierung der Variablen, so dass praktisch jede Hypothese ebenso wie ihr Gegenteil empirisch nahezu beliebig bestätigt oder verworfen werden kann" (Kittel 2003: 475).

 

Die Fakten sprechen. Aber sie sprechen mit gespaltener Zunge. Möglich, dass dies durch weitere methodische Innovationen geheilt werden kann. Möglich aber auch, dass darin die Uneindeutigkeit und Ambivalenz des Untersuchungsgegenstands selbst zum Ausdruck kommt. Makro-soziale Phänomene zeigen typischerweise kaum "universelle, deterministische Zusammenhänge" (Mayntz 2002: 21). Zum einen sind sie strukturell komplex. Einzelne Variablen wirken selten allein, sondern in Interaktion mit und in Abhängigkeit von anderen Variablen. Die meisten Effekte sind deshalb kontingent. Zum anderen sind sie soziale Gebilde. Wie politische Entscheidungsträger auf bestimmte Reize reagieren, hängt von Normvorstellungen und verfügbaren Wissensbeständen ab. Beides variiert zwischen Ländern, Zeitperioden und Organisationen. Dass Menschen auch wider besseres Wissen und grundsätzliche Überzeugungen handeln können, erschwert die Vorhersagbarkeit zusätzlich. Das Beste, was unter diesen Bedingungen erhofft werden kann, sind "manchmal wahre Theorien" (sometimes true theories; James Coleman zit. in Scharpf 2000a: 52), also Aussagen über Kausalzusammenhänge, die manchmal gelten und manchmal nicht.

 

Dass Theorien nur manchmal wahr sind, müsste noch keine Einschränkung eines universalen Erklärungsanspruches bedeuten, wenn ihre spezifischen Geltungsbedingungen jeweils genau identifizierbar wären. Das sind sie aber typischerweise nicht. Zwar können Regressionsanalysen multikausale Verursachungen, Interaktionseffekte und raum- und zeitvariante Wirkungen im Prinzip durch Einführung entsprechender Kontrollvariablen berücksichtigen. Tatsächlich sind dem in der Globalisierungsforschung aber durch die geringe Fallzahl enge Grenzen gesetzt (Kittel 2003: 477, 481). Es gibt nur relativ wenige entwickelte Wohlfahrtsstaaten - für kaum zwanzig liegen vollständige und verlässliche Zeitreihendaten vor (Plümper et al. 2002: 7). [9] Auch die statistische Analyse entgeht deshalb dem Problem vieler Variablen und weniger Fälle nicht. Komplizierte Modelle kann sie genauso schlecht identifizieren wie der Fallstudienansatz auch. So wenig sich auf der Basis historischer Rekonstruktionen mit Sicherheit sagen lässt, ob die politische Kehrtwende der sozialistischen Regierung in Frankreich durch die Globalisierung der Kapitalmärkte (Goodman/Pauly 1993) oder durch spezifisch französische "Strukturprobleme des Spätkapitalismus" (Levy 2000) erzwungen wurde, so wenig lässt sich auf der Basis statistischer Untersuchungen eindeutig entscheiden, ob der Globalisierungsprozess die Staatsquote senkt (Garrett/Mitchell 2001), weil die Staaten schlanker und effizienter werden müssen, oder erhöht, weil die Zahl der Globalisierungsverlierer steigt (Rodrik 1998) oder gar keinen Einfluss auf die Staatsquote hat (Kittel/Winner 2002), ob er die Defizitneigung reduziert, weil er die Disziplinierungsgewalt der Kapitalmärkte stärkt (Iversen/Wren 1998) oder erhöht, weil er die Kapitalanbieter einem intensiveren Preiswettbewerb aussetzt (Garrett 1998a), ob er die Kapitalbesteuerung verringert (Rodrik 1997) oder verschärft (Garrett/Mitchell 2001).

 

Das Einzige, was sich auf der Basis widersprüchlicher Fallstudien und wenig robuster statistischer Ergebnisse mit letzter Sicherheit sagen lässt, ist, dass keine der drei Globalisierungsschulen ganz richtig ist - und keine ganz falsch. Die Globalisierung ist weder die universal und uniform wirkende Mastervariable, als die sie in kruderen Varianten der Globalisierungstheorie portraitiert wird, noch ist sie ganz wirkungslos, wie frühe, fundamentalistische Formulierungen der Globalisierungsskepsis nahe legen. Die "Strukturprobleme des Spätkapitalismus" sind keine systemnotwendigen Folgen jeder Art von Wohlfahrtsstaatlichkeit, wie die Krisentheorien der siebziger Jahre behaupteten, sondern variieren je nach Wohlfahrtsstaatsregime in Gestalt und Ausprägung. Ob und wie sie sich durch die außenwirtschaftliche Öffnung lindern lassen, hängt vom Land und vom spezifischen Problem ab.

 

Dies, freilich, hätte man alles auch ohne lange wissenschaftliche Debatte wissen können. Es widerspricht einfach aller Erfahrung, dass eine einzige Strukturvariable wie die Globalisierung (Globalisierungstheorie) oder die staatliche Daseinsfürsorge (Krisentheorie) alle Veränderungen erklären kann, die verschiedene Wohlfahrtsstaaten zu verschiedenen Zeitpunkten und in verschiedener Intensität durchmachen (vgl. Fligstein zit. in Manow 1999: 203). Genauso unwahrscheinlich ist, dass eine so große Strukturverschiebung wie die Globalisierung nicht auch Auswirkungen auf den Wohlfahrtsstaat haben sollte (Globalisierungsskepsis). Die Versuchung liegt deshalb nahe, die Globalisierungsdebatte als sterile Theorienschlacht abzutun, als unproduktive Auseinandersetzung zwischen verschiedenen politikwissenschaftlichen Glaubensgemeinschaften, die sich mit gewaltigem methodischen Aufwand gegenseitig Generalisierungsansprüche bestreiten, die schon mit bloßem Auge als unrealistisch und unhaltbar zu erkennen sind.

 

 

4.2Eine wohlwollende Bewertung

 

Es gibt gute Gründe, eine solche Pauschalkritik zurückzuweisen. Sie wird weder der wissenschaftsinternen Funktion unrealistisch einfacher Annahmen und großflächiger Generalisierungsansprüche, noch dem tatsächlichen Verlauf der Globalisierungsdebatte gerecht.

 

Der Zweck der Politikwissenschaft ist, einfache Erklärungen für komplexe politische Sachverhalte zu finden, die dennoch korrekt sind. Dieses Ziel erreicht man nicht, indem man seine Erklärungsmodelle von Anfang an so komplex und verwirrend macht, wie die zu erklärenden Sachverhalte selbst. Man muss vielmehr mit möglichst einfachen Erklärungsmodellen beginnen. Einfache Modelle sind zwar "notwendigerweise immer ‚falsch'" (Esser 1993: 133). Sie blenden Variablen aus, die in der Wirklichkeit eine Rolle spielen und überschätzen - übergeneralisieren - dadurch die Erklärungskraft der Variablen, die sie berücksichtigen. Gerade dadurch aber machen sie darauf aufmerksam, welche anderen Variablen berücksichtigt werden müssen (und welche getrost unberücksichtigt bleiben können). Einfache Modelle produzieren empirische Anomalien, die den Theoretiker zu kontrollierten Steigerungen der Modellkomplexität zwingen. Sie sind die Sonden, die der Politikwissenschaftler in die Welt schiebt, um deren unstrukturierte Komplexität in die strukturierte Komplexität einer politikwissenschaftlichen Theorie zu übersetzen.

 

Dass die drei Globalisierungsschulen mit unrealistisch einfachen Erklärungsmodellen begannen, ist also nicht mangelndem Wirklichkeitssinn geschuldet, sondern der Logik der politikwissenschaftlichen Forschung. Ein Vorwurf wäre den drei Schulen allenfalls dann zu machen, wenn sie bei diesen einfachen Modellen stehen geblieben wären. Das ist aber nicht der Fall. Alle drei haben sich, gerade weil sie ihre gegenseitige Kritik ernst nahmen, im Laufe der Debatte deutlich weiterentwickelt. Die Argumentationsmuster wurden differenzierter, die Erklärungsmodelle komplizierter und weniger deterministisch. Hatte, beispielsweise, Sven Steinmo Anfang der neunziger Jahre noch einen einfachen und zwingenden Wirkungszusammenhang zwischen Globalisierung und Wohlfahrtsstaatsentwicklung behauptet (Steinmo 1994), so konzediert er heute, dass die Globalisierung, wo sie überhaupt wirkt, "in much more complex ways" wirkt als von ihm und der Globalisierungstheorie ursprünglich angenommen (Swank/Steinmo 2002: 651). Geoffrey Garrett, der Mitte der neunziger Jahre noch jeden Zusammenhang zwischen Globalisierung und Wohlfahrtsstaat brüsk bestritten hatte, äußert sich heute geradezu sybillinisch: "The reality surely lies somewhere between these extremes" (Garrett/Mitchell 2001).

 

Das Vehikel der Kritik war die Empirie. Die Vertreter der verschiedenen Schulen wiesen sich gegenseitig nach, dass ihre Modelle auf falschen empirischen Annahmen beruhten oder Vorhersagen produzierten, die empirisch nicht zu halten waren, und zwangen sich dadurch zu argumentativen Anpassungen und Innovationen. Ein vollständiger Konsens über die Kausalität des Globalisierungs-Wohlfahrtsstaatszusammenhanges ließ sich auf diesem Wege zwar nicht erreichen. Aber die Übereinstimmung darüber, was eigentlich der Fall ist, der kausal erklärt werden muss, nahm zu. Heute wird oft so getan, als gehöre zum fraglosen politikwissenschaftlichen Allgemeinwissen, dass, beispielsweise, die Staatsquoten in der OECD-Welt seit den achtziger Jahren nicht deutlich gesunken sind, oder dass die Kapitalbesteuerung in relativ offenen Volkswirtschaften nicht generell niedriger ist, als in relativ geschlossenen. Nur zu schnell wird dabei übergangen, welch erhebliche Überraschungseffekte solch rein deskriptiven Erkenntnisse Mitte der neunziger Jahre auslösten, und zu welch weit reichenden argumentativen Anpassungen sie insbesondere globalisierungstheoretische Autoren zwangen. Selbst wenn die empirische Forschung nicht jedes Problem kausaler Inferenz gelöst hat - und von welchem Verfahren wollte man das schon ernsthaft verlangen - so konnte sie doch immerhin den "Bereich der [...] kontroversen Aussagen deutlich verringern" (Manow/Plümper 1998: 591).

 

Es gehört zur Natur wissenschaftlicher Debatten, Dissens zu betonen und Konsens auszublenden. Auf Zustimmung gibt es wissenschaftsintern keine Prämie. Trotzdem ändert ein Dissens natürlich seinen Charakter, wenn er in immer stärkeren Konsens eingebettet ist. Die drei Globalisierungsschulen sind längst über das Stadium hinaus, in dem sie sich den Geltungsanspruch ihrer Erklärungsmodelle und Hypothesen generell bestritten. Sie konzedieren einander, Wichtiges über Teilaspekte der Globalisierung und der Wohlfahrtsstaatsentwicklung zu sagen zu haben, und streiten nur noch über die relative Gewichtung dieser Teilaspekte. Niemand bezweifelt mehr, dass

 

–  die Globalisierung weder die einzig ausschlaggebende noch auch eine ganz irrelevante Determinante der Wohlfahrtsstaatsentwicklung ist, dass

–  die Effekte der Globalisierung ambivalent sind, manche Probleme lösen und andere neu  schaffen können, oder dass

–  die Stärke und Richtung dieser Effekte über verschiedene Länder, Zeiträume und Politikbereiche variieren kann.

 

Die Auseinandersetzung geht nur noch darum, wie bedeutend der Einfluss welcher Facetten der Globalisierung tatsächlich ist, welche Probleme genau durch sie gelöst beziehungsweise neu aufgeworfen werden, und wie stark diese Effekte in diesem oder jenem Land wirklich zu Buche schlagen. Aus einem Streit um Entweder-Oder ist ein Streit um Mehr-oder-Weniger geworden. Die ursprünglich klaren Konfliktverläufe haben sich verwischt. Schlägt man beispielsweise das umfassende von Scharpf und Schmidt herausgegebene Werk zu "Welfare and Work in the Open Economy" (Scharpf/Schmidt 2000) auf, so erkennt man zwar immer noch die zugrundeliegende globalisierungstheoretische Konzeption. Wirklich auffällig ist jedoch, in welch starkem Maße diese Konzeption inzwischen durch globalisierungsskeptische und revisionistische Versatzstücke angereichert und zum Teil auch überlagert und verdeckt worden ist.

 

Die Globalisierungsdebatte ist längst in ihre post-heroische Phase eingetreten. Die Globalisierung als phänomenologische und kausale Einheit ist dekonstruiert. Die Hoffnung, in ihr den kausalen Universalschlüssel zur Erklärung aller möglichen Wohlfahrtsstaatsentwicklungen gefunden zu haben ist verflogen. Es bleiben die Mühen der Ebene. Die Forschungsfragen werden zunehmend kleinteilig und speziell. Die möglichen Antworten sind kompliziert und in ihrem Generalisierungspotential begrenzt. Das öffentliche Interesse sinkt. Und die Disziplin der internationalen Beziehungen muss sich von der berauschenden Vorstellung lösen, mit der Untersuchung von Globalisierungsprozessen das Geschäft vergleichender Wohlfahrtsstaatsforscher gleich mit erledigen zu können. Dafür generiert die Debatte jetzt aber auch mehr theoretisch und praktisch relevante Informationen. Vergleicht man die Weltentrücktheit und geschichtsphilosophische Schwere der Krisentheorien der 70er Jahre mit der empirischen Tiefenschärfe und dem argumentativen Variantenreichtum der beiden Scharpf/Schmidt-Bände, so fällt es schwer, nicht doch an so etwas wie Fortschritt in der Politikwissenschaft zu glauben.

 

 

5Die Neue Krise

 

Winter 2002/2003: Deutschland ist wieder - oder immer noch - in der Krise: das Wachstum schwach, die Arbeitslosigkeit hoch, die Finanzlage verzweifelt. Alles wie bei der letzten Rezession Mitte der neunziger Jahre. Nur eines ist anders: Von der Globalisierung ist keine Rede mehr. Was bis vor kurzem dem Wohlfahrtsstaat das Totenglöckchen zu läuten schien, ist vielen Kommentatoren heute keine Aufregung mehr wert. Dafür ist mit dreißigjähriger Verspätung die Krisentheorie der siebziger Jahre ins öffentliche Bewusstsein gedrungen. Der Tenor der Debatte ist jetzt,

 

"dass Deutschland chronisch krank ist, dass wir seit drei Jahrzehnten über unsere Verhältnisse gelebt haben und daher kräftig sparen, die Ansprüche aller Gruppen und Schichten eine Zeitlang reduzieren müssen [... dass aber] keinerlei Aussicht besteht, unter den herrschenden Verhältnissen unserer Konsensgesellschaft die zunehmende Stagnation zu überwinden [...] (Baring 2002)."

 

Der Wohlfahrtsstaat fällt sich immer stärker selbst zur Last und muss schließlich unter dem eigenen Gewicht zusammenbrechen, weil er zur Reform nicht in der Lage ist. In der vielstimmig beschworenen "demographischen Katastrophe" sieht diese Krisendeutung ihre wichtigste Bestätigung. Die Menschen werden immer älter und haben doch immer weniger Anreiz, die Kinder zu bekommen, die sie dann pflegen könnten. Drohend schiebt sich die gesellschaftliche Alterung auf den Wohlfahrtsstaat zu: groß, zerstörerisch und unaufhaltsam - ganz wie die Globalisierung, damals, in den Neunzigern.

 

 

 

 

Endnoten

 

*

Der ursprüngliche Plan, diesen Aufsatz zusammen mit Thomas Plümper zu schreiben, ließ sich leider nicht verwirklichen. Thomas hat aber einen ersten Entwurf verfasst und auch sonst durch viele gute Ideen zum Gelingen beigetragen, ohne dadurch jedoch für die Fehler des Endproduktes in irgendeiner Weise verantwortlich zu sein. Hilfreiche Kommentare kamen außerdem von Steffen Ganghof, Bernhard Kittel, Thomas Rixen, Stefan Schirm, Raymund Werle, Michael Zürn und den Teilnehmern der Tagung "Forschungsstand und Perspektiven der internationalen Beziehungen in Deutschland" (Wissenschaftliche Tagung der Sektion Internationale Politik der DVPW, Evangelische Akademie Arnoldshain, 4.-6. April 2002). Ein besonderer Dank an Margaret und Rolf Brockmann für fürsorgliche Kinderbetreuung.

 

1

Den Linken war der menschliche Durchschnitt der "Massen" (Habermas 1973: 113) natürlich genauso suspekt wie den Rechten. Auch sie kritisierten "Privatismus" (Habermas 1973: 106), "Besitzindividualismus" (Habermas 1973: 108) und eine lasche, "instrumentalistische Einstellung zur Arbeit", die "über Lohneinkommen hinreichend nur stimuliert werden" kann (Habermas 1973: 115). Allein ihr ausgeprägter Sinn für Dialektik hielt sie davon ab, sich konservativen Rufen nach "Disziplinierung, Energie und Zucht" (Hennis 1977: 9-21) vorbehaltlos anzuschließen.

 

2

Bei dem hier verwendeten Revisionismusbegriff handelt es sich nicht um eine eingeführte Positionsbeschreibung aus der Globalisierungsdebatte selbst. Anders als die Ausdrücke "Globalisierungstheorie" oder "Globalisierungsskepsis", die von den Debattenteilnehmern so oder in leichten Abwandlungen zur Selbst- und Fremdbeschreibung benutzt werden, ist von Revisionismus in diesem Diskussionszusammenhang bisher nicht die Rede. Immer wieder tauchen aber Argumentationsmuster auf, die sinnvoll unter diesem Begriff zusammengefasst werden können, und in den letzten Jahren großen Einfluss auf das Denken über den Globalisierungs-Wohlfahrtsstaatsnexus gewonnen haben. Sie sollen deshalb im Folgenden unter dem Begriff des Revisionismus zusammengefasst werden.

 

3

Sprich: Finanzanlagen mit denen der Anleger - im Gegensatz zu Direktinvestitionen - keine Entscheidungs- und Kontrollbefugnisse über Unternehmen erwirbt, werden oft auch als Portfolioinvestitionen bezeichnet.

 

4

Das ist der Kern der so genannten Feldstein-Horioka These, die aus der Beobachtung, dass das nationale Investitionsvolumen stark mit dem nationalen Sparvolumen korreliert, die Schlussfolgerung zieht, der internationale Kapitalmarkt sei nur unvollkommen integriert (Feldstein/Horioka 1980: 314-329).

 

5

Und darüber hinaus: Auch die während der neunziger Jahre zu beobachtende Neigung vieler Entwicklungs- und Schwellenländer, ihre Währungen einseitig an den US-Dollar oder die Mark/den Euro zu binden, lässt sich mit dem Selbstbindungsmotiv erklären.

 

6

Pointierter formuliert: Die deutsche Geldpolitik war der nominale Anker, an den sich die französische Politik binden wollte.

 

7

Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes wäre die deutsche Wirtschaft im Jahre 2002 ohne die Exportnachfrage aus dem Ausland um 1,3 Prozent geschrumpft statt um - immer noch magere - 0,2 Prozent zu wachsen.

 

8

Das Schulbeispiel ist die schwedische dual income tax (Ganghof 2001: 22). Die in Deutschland geplante Zinsabschlagsteuer zielt ebenfalls in diese Richtung.

 

9

Diese Probleme werden durch die zum Teil mangelhafte Qualität solcher Zeitreihendaten noch potenziert. Das einheitliche Kategorienschema der OECD- und anderer international vergleichender amtlicher Statistiken suggeriert zwar die volle Vergleichbarkeit von Daten über verschiedene Länder und Zeiträume. Diese Vergleichbarkeit ist aber nicht immer gegeben. Erhebungskonzepte wandeln sich. Erhebungspraktiken variieren zwischen Ländern. Zahlen, die in derselben Kategorie auftauchen, repräsentieren unter Umständen nicht dasselbe. Insofern ist der Stoßseufzer durchaus berechtigt: "If only all the numbers [...] were, indeed, facts" (Slemrod 2001: 17).

 

 

 

 

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