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MPIfG Working Paper 01/2, Mai 2001
Zur Selektivität der
steuerungstheoretischen Perspektive
von Renate Mayntz
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Renate Mayntz ist emeritiertes Wissenschaftliches
Mitglied am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln
Zusammenfassung
Es geht in meinem Beitrag um den Versuch, die spezifischen
Selektivitäten der steuerungstheoretischen Perspektive aufzuzeigen. Das
steuerungstheoretische Paradigma hat sich im Laufe der Zeit verändert. Dabei
sind bestimmte Selektivitäten des ursprünglichen, auf Politikentwicklung im
politisch-administrativen System und Implementation konzentrierten Ansatzes
bereits ausgeglichen worden. Das gilt für die zunächst vorherrschende
Gesetzgeberperspektive, für die Konzentration auf staatliche Akteure, für die
Beschränkung auf Innenpolitik und auf einzelne Nationalstaaten. Erhalten
geblieben ist über alle Erweiterungen des steuerungstheoretischen Paradigmas
hinweg sein Problemlösungsbias. Der Ansatz unterstellt, dass es bei der
Entwicklung und Implementation politischer Entscheidungen zentral um die Lösung
gesellschaftlicher, zumal sozio-ökonomischer Probleme geht. Der Ansatz stellt
sich damit in Gegensatz zu herrschaftssoziologischen Analysen des politischen
Geschehens. Der Problemlösungsbias führt dazu, dass bestimmte Fragen über den
politischen Prozess im steuerungstheoretischen Rahmen nicht gestellt werden. Ob
es allerdings wünschenswert ist, die Steuerungstheorie in Reaktion auf diese
Defizite zu einer sehr viel umfassenderen Theorie des politischen Prozesses zu
erweitern, muss dahingestellt bleiben.
Abstract
The theoretical paradigm of governance has changed
over time. The original paradigm was characterized, among other things, by
adopting the perspective of the legislator and concentrating on domestic policy
and the nation states. Some of these selectivities have been corrected in the
development governance theory has experienced over the past two decades. This
holds, for instance, for the top down perspective typical of an approach
concentrating on policy development within the political-administrative system.
What has not changed is the problem solving bias of governance theory. In all
stages of its development, governance theory has been based on the assumption
that policy development is basically concerned with the solution of societal,
and especially socio-economic problems. This is in stark contrast to an approach
that would highlight, in the Weberian tradition, processes of domination, and
power relations. The tacit assumption that the policy process is about problem
solving means that a number of highly salient issues in political theory is
neglected by governance theory. But while it is important to recognise the
selectivity of the governance perspective, it is an open question to what extent
it would make sense to integrate the problem solving and the power approaches
into one political macro theory.
Der Gegenstand des folgenden kritischen Arguments ist ein relativ eng
umrissener Bereich innerhalb der politischen Wissenschaft, nämlich die Theorie
politischer Steuerung. Im englischen Sprachbereich, wo eher von governance als
etwa von steering die Rede ist, entspricht dem das weniger scharf umrissene (und
ins Gebiet der policy studies übergehende) Feld der theory of the policy
process. Der Kern dieser Theorie wird von Paul Sabatier im ersten Satz des von
ihm kürzlich herausgegebenen Buches "Theories of the Policy Process"
wie folgt gekennzeichnet:
"The process of public policymaking includes the
manner in which problems get conceptualized and brought to government for
solution; governmental institutions formulate alternatives and select policy
solutions; and those solutions get implemented, evaluated, and revised."
(Sabatier 1999: 3).
Ähnlich äußert sich die Politikwissenschaftlerin Renate
Martinsen: Im Zentrum der mit policies beschäftigten politikwissenschaftlichen
Ansätze habe seit den 80er Jahren "die Konzeptualisierung des Politischen
als Problembearbeitungsprozess durch die politisch-administrativen
Instanzen" gestanden (Martinsen 2000: 3). Beiden Autoren ist zuzustimmen:
Politische Steuerung beziehungsweise Policymaking zielt auf Problemlösung, und
zwar, wie wohl von beiden Autoren stillschweigend unterstellt wird, auf die
Lösung im weitesten Sinne gesellschaftlicher Probleme (zu denen natürlich auch
wirtschaftliche Probleme gehören). Der methodologische Status dieser
Feststellung ist dabei nicht nur ein definitorischer, sondern ein inhaltlicher:
Es wird nicht etwa nur gesagt, dass wir beobachtbare Versuche politischer
Steuerung als Problemlösungsprozesse bezeichnen wollen, sondern es wird gesagt,
dass es Versuche der Lösung gesellschaftlicher Probleme sind. Ich will im
Folgenden die These aufstellen und begründen, dass diese Konzeptualisierung von
politischer Steuerung als Problemlösungsprozess die politische Wirklichkeit
nicht korrekt erfasst, dass es sich um eine selektive und verzerrende
Perspektive handelt.
Indem ich diese These entwickele, übe ich in gewisser Weise Selbstkritik,
denn ich selber war an der Begründung und Entfaltung der Steuerungstheorie,
deren Selektivität ich hier unter die Lupe nehmen möchte, beteiligt. Schon
Anfang der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts, als ich zusammen mit Fritz
Scharpf über die Voraussetzungen "aktiver Politik" forschte und
schrieb, hatte ich jedoch im Hinterkopf den vagen Verdacht, die unsere könnte
eine allzu rationalistische Sichtweise sein. Indem wir die Voraussetzungen
"aktiver Politik" untersuchten, schienen wir zu unterstellen, dass
"aktive Politik" zu treiben, das heißt zielbewusst
gesellschaftsgestaltend zu handeln, tatsächlich das oberste Ziel unseres
Auftraggebers, der Bundesregierung, ja überhaupt jedes
politisch-administrativen Systems ist.
"Aktive Politik" setzt Planung voraus. Also befassten wir, und
nicht nur Fritz Scharpf und ich, uns damals mit Fragen der Planungsorganisation
(Mayntz/Scharpf 1973). Die Steuerungssemantik wurde erst dominant, als die
Planungssemantik zusammen mit der Planungseuphorie verblasste. Aber die
Entwicklung des klassischen steuerungstheoretischen Paradigmas begann
tatsächlich bereits in den späten sechziger Jahren mit der - weitgehend
präskriptiven - Planungstheorie. Diese erfuhr dann in den siebziger Jahren eine
empirische Wende, indem zunächst die institutionellen und organisatorischen
Rahmenbedingungen der Politikentwicklung, sodann die Voraussetzungen für den
Einsatz unterschiedlicher Instrumente der Politik und schließlich der
Implementationsprozess zum Forschungsgegenstand wurden. Damit war gegen Ende der
siebziger Jahre das steuerungstheoretische Kernparadigma vollendet. Seine
Hauptelemente waren die Politikentwicklung innerhalb des
politisch-administrativen Systems, und die Implementation der so entwickelten
Politik durch staatliche Vollzugsinstanzen.
Wie bekannt und verschiedentlich ausführlich beschrieben (zum Beispiel
Mayntz 1996), wurde dieses erste steuerungstheoretische Paradigma anschließend
erweitert und damit zugleich revidiert. Zum einen wurde die bisherige Top
down-Sichtweise durch eine Bottom up-Perspektive ergänzt, das heisst das
Adressatenverhalten und die strukturellen Besonderheiten verschiedener
Regelungsfelder wurden in die Analyse einbezogen. In einem zweiten Schritt
löste man sich von der Konzentration auf das politisch-administrative System
und bezog die Mitwirkung korporativer gesellschaftlicher Akteure an der
Entwicklung und Implementation von Politik mit ein. Neokorporatistische
Entscheidungsstrukturen, Politiknetzwerke und die gesellschaftliche
Selbstregelung in private governments zogen die Aufmerksamkeit auf sich. Am Ende
dieser perspektivischen Erweiterung stand das heute dominierende Modell des
kooperativen Staats.
Auch der so erweiterten steuerungstheoretischen Perspektive haften jedoch
ihre Geburtsfehler noch an. Sie hat erstens einen Nationalstaatsbias. Das wurde
mit der zunehmenden europäischen Integration sichtbar und hat inzwischen zu
einer neuen Erweiterung der steuerungstheoretischen Perspektive geführt (Mayntz
1998). Politische Steuerung im europäischen Mehrebenensystem heißt jetzt das
Stichwort. Zweitens aber hat die Steuerungstheorie von Anfang an einen
Problemlösungsbias gehabt. Dieses ist die spezifische Selektivität, mit der
ich mich hier näher befassen will. Der Problemlösungsbias besteht im Kern
darin, dass die Steuerungstheorie nicht fragt, ob politische Akteure primär an
der Lösung gesellschaftlicher Probleme orientiert sind, sondern unterstellt,
dass dieses ihr dominantes Ziel und gesellschaftliche Problemlösung die
zentrale Aktivität von Politik und Verwaltung ist. Gelegentlich wird eine
solche Orientierung in die Definition von politischer Steuerung aufgenommen;
meist bleibt diese Annahme jedoch implizit. Die Unterstellung, dass der Staat -
auch der kooperative Staat auf seine Weise - tatsächlich auf gesellschaftliche
Problemlösung beziehungsweise die Förderung des Gemeinwohls aus ist, macht die
Steuerungstheorie krypto-normativ.
Der Problemlösungsbias der Steuerungstheorie hat Wurzeln, die sich bis in
die klassische politische Philosophie eines Plato und eines Aristoteles zurück
verfolgen lassen. Gewiss, die Klassiker sprachen nicht von
"Steuerung"; aber es ging ihnen um Formen der Regierung. Bei Plato
weiß der Philosophen-König, was der Allgemeinheit dient, und ist durch seine
Liebe zur Gerechtigkeit motiviert, im Interesse des Gemeinwohls zu handeln. Auch
bei Aristoteles sucht der gute Monarch zu verwirklichen, was der Allgemeinheit
dient. Bei Plato wie bei Aristoteles wird dabei das Gemeinwohl am individuellen
Wohl der Untertanen, der Bürger festgemacht (Kaufmann 1994). Im Europa der
Renaissance griff man auf diese klassischen Vorstellungen zurück. Wieder sollte
der "gute" Herrscher das Wohl seiner Untertanen zu verwirklichen
trachten, Frieden stiften und Gerechtigkeit üben. In der idealistischen
Staatsphilosophie schließlich wird diese Aufgabe dem Staat zugewiesen; die
Wohlfahrt des Ganzen, der Gesellschaft wie der Nation zu sichern wurde zum
staatsbegründenden Ziel (Münkler/Fischer 1999).
Von hier lässt sich eine direkte Linie zur Vorstellung des
politisch-administrativen Systems als Steuerungszentrum der Gesellschaft ziehen.
Steuerung als Versuch der Lösung von gesellschaftlichen Problemen, die wie auch
immer auf die Tagesordnung der Politik gelangt sind, ist eine moderne
Reformulierung des Staatszwecks der Gemeinwohlmaximierung. Zu den klassischen
Staatsaufgaben gehört die - gewissermaßen nach innen gerichtete - Mehrung der
öffentlichen Wohlfahrt und die - nach außen gerichtete - Wahrung nationaler
Interessen. Die Wahrung nationaler Interessen in der Außenbeziehung zu anderen
Staaten hat die Steuerungstheorie infolge ihres bereits erwähnten
Nationalstaatsbias lange Zeit dem Forschungsbereich der Internationalen
Beziehungen beziehungsweise der Außenpolitik überlassen und sich stattdessen
auf innenpolitische Probleme konzentriert. Das hat sich erst geändert, als sich
mit der erweiterten steuerungstheoretischen Perspektive auf das Mehrebenensystem
der Europäischen Union die Trennungslinie zwischen Innen- und Außenpolitik
verwischte. Geblieben ist jedoch das Postulat, dass der Staat beziehungsweise
das politisch-administrative System auf dem eigenen Territorium im Interesse
seiner Bürger in soziale und ökonomische Prozesse interveniert, also -
steuert. Aber während Aristoteles sein Augenmerk nicht nur auf den guten
Monarchen, sondern gleichermaßen auf die Entartungsform der Tyrannis richtete,
in der es dem Herrscher nur um sein eigenes Wohl geht, fragt die moderne
Steuerungstheorie nicht, ob es in der Politik tatsächlich zuerst und vor allem
um die Lösung von Problemen geht, die das Gemeinwesen betreffen. An die
aristotelischen Überlegungen über Entartungsformen der Politik haben andere
Stränge politikwissenschaftlicher Theoriebildung angeknüpft, nicht zuletzt
Theorien der Klassenherrschaft.
Der Problemlösungsbias der politikwissenschaftlichen Steuerungstheorie
hängt sowohl mit ihrer besonderen Entstehungssituation wie auch mit den
theoretischen Denkströmungen zusammen, in die ihre Entwicklung eingebettet war
und ist. Die Planungstheorie und die frühen Untersuchungen über
Planungsorganisation (wie unter anderem Mayntz/Scharpf 1975) fanden in einem
Klima politischen Reformwillens statt. Sie dienten explizit der Politikberatung
und konnten, ja mussten deshalb von einem "Steuerungswillen" der
Adressaten beziehungsweise Auftraggeber ausgehen. Der hauptsächliche Adressat
(und oft genug auch Auftraggeber) steuerungstheoretischer Arbeiten war außerdem
die öffentliche Verwaltung [1], zu deren Selbstverständnis es gehört, dass sie
mit ihrem Tun dem öffentlichen Wohl dient. Das gilt genauso für die
Ministerialbürokratie, deren Fachleute die Sachentscheidungen des Parlaments
vorbereiten, wie für nachgeordnete Verwaltungsebenen und die kommunale
Selbstverwaltung. Mit der öffentlichen Verwaltung als primärem Adressaten im
Hinterkopf war die Unterstellung einer Problemlösungsorientierung, bei aller
Berücksichtigung organisatorischer Eigeninteressen, nicht abwegig.
Was zweitens theoretische Einflüsse angeht, hängt der Problemlösungsbias
der Steuerungstheorie erkennbar mit ihrer Verwandtschaft zu systemtheoretischen
Ansätzen, ja ihrer bei einigen Autoren ganz deutlichen Einbettung in einen
systemtheoretischen Kontext zusammen. Der Steuerungsbegriff selbst ist in
kybernetischem Gedankengut verwurzelt, das unter anderem von David Easton und
Karl W. Deutsch auf die Politik übertragen wurde: das politische System
erscheint hier eindeutig als Steuerungsinstanz innerhalb des gesellschaftlichen
Gesamtsystems, das von ihm geregelt (um den eher technischen Begriff zu
benutzten) beziehungsweise reguliert wird. Das war dann bei Talcott Parsons
recht ähnlich: bei ihm erfüllt das politische Teilsystem den Systemimperativ
des goal attainment, der Ausrichtung von Handlungen im System auf (politisch)
gesetzte Systemziele. Parsons funktionalistischer Systemtheorie ist oft
Herrschaftsblindheit vorgeworfen worden. Diesen genetischen Defekt hat die
Systemtheorie offensichtlich auf die Steuerungstheorie übertragen.
Auch Luhmanns Abkehr von Parsons Funktionalismus hat daran nichts
Grundsätzliches geändert. Zwar ist Macht haben oder nicht haben der Code des
politischen Systems, aber Macht wird als Kommunikationsmedium und damit als
Instrument angesehen, und auch bei Luhmann hat das politische System mit der
Produktion kollektiv verbindlicher Entscheidungen eine positive, ordnende
Funktion - selbst wenn er, zumal nach der autopoietischen Wende seiner
Systemtheorie, die Möglichkeit politischer Steuerung verneinte. Jüngere
Vertreter der Systemtheorie haben dem politischen System beziehungsweise dem
Staat dagegen erneut eine Steuerungsfunktion zuerkannt, selbst wenn es sich nur
noch um Kontextsteuerung handelt (Teubner/Willke 1984). Wurde der Staat auch
"entzaubert" (Willke 1983) und zum bloßen gesellschaftlichen
Teilsystem herabgestuft, so behielt dieses Teilsystem doch eine zentrale
positive Funktion. Bei alledem ist die Verwandtschaft zwischen deutscher
Staatsphilosophie und soziologischer Systemtheorie unübersehbar, was die
Funktionsbestimmung des Staates beziehungsweise des politisch-administrativen
Systems angeht. Zwar negiert weder die Staatsphilosophie noch die Systemtheorie,
dass der Staat beziehungsweise das politisch-administrative System Macht
ausüben. Machtausübung ist jedoch nicht Selbstzweck, sondern bloßes
Instrument - ein notwendiges Mittel der Funktionserfüllung.
Das sieht ganz anders aus, wenn man die Wirklichkeit nicht systemtheoretisch,
sondern in der Tradition von Max Weber aus der Perspektive der
Herrschaftssoziologie oder durch die Brille marxistischer Klassentheorie
betrachtet. Hier sind nicht Funktion oder Leistung, sondern Herrscher,
Herrschaft und politische Klasse die Schlüsselbegriffe. Aber
herrschaftssoziologische Ansätze, die zuletzt in der Stamokap-Variante eine
gewisse Konjunktur hatten, sind heute auf den Foren der Politikwissenschaft
ziemlich an den Rand gerückt. Wie wenig heute die Betonung
herrschaftssoziologischer Aspekte in den theoretischen mainstream passt, wird
deutlich, wenn zum Beispiel Gertrud Nunner-Winkler die von mir (im
differenzierungstheoretischen Kontext!) getroffene Feststellung, dass
Herrschaftssicherung und Herrschaftsausübung bei aller semantischen Umstellung
auf die Leistung von Teilsystemen die Basis politischer Handlungslogik bleibt,
als "kontinentaleuropäische Tradition einer Politikauffassung"
bezeichnet und, so relativiert, der angloamerikanischen Tradition
gegenüberstellt, die sich bei näherem Zusehen als eine steuerungstheoretische
erweist: Staat als verantwortliche Instanz für Gemeinwohlproduktion (Nunner-Winkler
1994: 137).
Die relative Herrschaftsblindheit der Theorie politischer Steuerung liegt
nicht etwa daran, dass sie die Machtdimension ausblendet (was sie nicht tut),
sondern daran, dass Macht nur im Kontext der Formulierung und Durchsetzung von
Problemlösungen behandelt wird, und nicht als politisches Handlungsziel. Dabei
ist es Teil unseres tagtäglich durch Berichte in den Medien bestärkten
Alltagswissens, dass es in der Politik tatsächlich um Machtgewinn und
Machterhalt geht. Und selbst wenn man einmal beiseite lässt, dass der Code oder
Zentralwert des politischen Systems Macht ist - warum sollten ausgerechnet
Politiker nicht nach Macht streben, da der Besitz und die Ausübung von Macht
doch auch für gewöhnliche Sterbliche zutiefst befriedigend ist? Selbst so
genannte Volksparteien unterscheiden sich durch ihre Verbindung mit
unterschiedlichen Gruppeninteressen, und wir wissen, dass politische Parteien
ebenso wie einzelne Politiker Macht nicht nur suchen, um bestimmte
Problemlösungen durchzusetzen, sondern auch, um gruppenspezifische
Partikularinteressen zu fördern, ihre Patronagechancen zu erweitern, Pfründen
zu erwerben und das eigene Ego zu stützen. Wo politisches Handeln sich primär
an Machterwerb und Machterhalt orientiert, reicht, wie ich früher schon einmal
argumentiert habe (Mayntz 1996: 157), die Abhängigkeit der Politik von den
Ressourcen der anderen gesellschaftlichen Teilsysteme nicht aus, "um das
politische System vor Hybris und Korruption oder umgekehrt vor der
widerstandslosen Instrumentalisierung durch mächtige Partikularinteressen zu
bewahren". Und tatsächlich beobachten wir auch in unserem eigenen Land
immer wieder Fälle von Hybris, Korruption und Instrumentalisierung, die man als
Folge einer dominanten Herrschaftslogik ansehen kann.
Natürlich sind derartige Phänomene auch Wissenschaftlern nicht verborgen
geblieben. Beispielhaft seien hier lediglich die Werke von Donatella della Porta
und Alberto Vanucci (1994) und von Herbert von Arnim (2000a) erwähnt, die, auf
reichhaltiges empirisches Material gestützt, den eigeninteressierten und aus
gesellschaftlicher Perspektive disfunktionalen Charakter des Handelns der
Akteure auf verschiedenen Ebenen des politisch-administrativen Systems
darstellen. Aber diese Autoren gehören typischerweise nicht zum Kreis der
politikwissenschaftlichen Steuerungstheoretiker. Das gilt auch für die
ökonomische Theorie politischer Rationalität, die Politikern explizit ein
dominantes Interesse an Machtgewinn und Machterhalt unterstellt (Downs 1957,
Kirsch 1974). Dieser Theorie zufolge werden nicht nur die Interessen des Demos
allgemein, sondern selbst Gruppeninteressen (als Interessen bestimmter
Wählergruppen) von der Politik aus einem Machterhaltungskalkül (Wiederwahl)
heraus, also als Mittel zum Zweck verfolgt. Allerdings setzt das dem eigenen
Machterhalt dienende Wiederwahlkalkül eine demokratische Verfassung voraus, und
in der Tat stellt die ökonomische Theorie politischer Rationalität sich auch
als Demokratietheorie dar.
Wie in der Demokratietheorie im Allgemeinen bändigt die demokratische
Verfassung also auch in diesem machtbezogenen Konzept politischen Handelns den
Eigennutz von Politikern. In der Steuerungstheorie jedoch wird diese Problematik
zusammen mit dem ganzen Input-Ast des politischen Prozesses ausgeblendet. Die
Konzentration auf politische Effektivität, auf das Zustandekommen und die
Durchsetzung von politischen Entscheidungen, mit denen auf Problemsituationen
reagiert wird, hat dazu geführt, dass die diesen - im politisch-administrativen
System oder in Politiknetzwerken unter Beteiligung gesellschaftlicher Akteure
ablaufenden - Entscheidungsprozessen vorgelagerten gesellschaftlichen
Willensbildungsprozesse aus dem Blick gerieten. Demokratietheorie und
Steuerungstheorie haben sich in getrennten Strängen von Theoriebildung und
empirischer Forschung entwickelt und sind selten systematisch miteinander
verknüpft worden. Faktisch allerdings ist die Steuerungstheorie bezogen auf
demokratisch verfasste, hoch entwickelte Nationalstaaten formuliert worden. Die
Steuerungstheorie hat zumeist stillschweigend die Existenz eines
funktionierenden demokratischen Input-Prozesses unterstellt, in dem die zur
Lösung anstehenden Probleme formuliert werden.
Auch die neueren Entwicklungen der Steuerungstheorie haben an ihrem
Problemlösungsbias, dem in der Theorie selbst nicht in Frage gestellten
Postulat, dass es in der Politik zentral um Problemlösung geht, nichts
geändert. Zwar wurde die Dichotomisierung von Staat und Gesellschaft durch die
Einbeziehung von Formen gesellschaftlicher Selbstregelung und von
öffentlich/privat gemischten Politiknetzwerken überwunden, aber der
analytische Maßstab bei der Beurteilung derartiger nicht- oder nicht rein
staatlicher Regelungsformen ist nach wie vor die Effektivität bei der Lösung
anstehender Probleme. Fragte man früher nach den Erfolgsvoraussetzungen
regulativer Politik (Mayntz 1983), so fragt man heute nach der Chance, in
Verhandlungssystemen zu positiver Koordination zu kommen (Scharpf 1993). Solche
Verhandlungssysteme sind sowohl die aus (Repräsentanten von) privaten wie
staatlichen korporativen Akteuren bestehenden Politiknetzwerke als auch Systeme
gesellschaftlicher Selbstregelung. In beiden Fällen wird die Existenz von
Machtunterschieden zwischen den Beteiligten nicht negiert, und es wird durchaus
gesehen, dass sie sich darauf auswirken, welche unter den verschiedenen, von den
einzelnen Beteiligten präferierten Problemlösungen sich am Ende durchsetzt
beziehungsweise wie der schließlich gefundene Kompromiss aussieht. Zwar mutiert
der Staat mit der Hinwendung zu Politiknetzwerken und gesellschaftlicher
Selbstregelung vom gesellschaftlichen Steuerungszentrum zu einer
Koordinationsinstanz, die sich mit dem Management gesellschaftlicher
Interdependenzen befassen muss. Aber von Herrschaft zur Befriedigung
persönlicher Interessen der Politiker oder zur Durchsetzung eines nicht
allgemein akzeptierten gesellschaftlichen Gestaltungskonzepts mit einem
besonderen Nutzen/Kosten-Profil über die verschiedenen gesellschaftlichen
Gruppen ist nach wie vor nicht die Rede. Die mit der Analyse von
Politiknetzwerken verbundene neo-pluralistische Auffassung von
Politikentwicklung geht eher im Gegenteil von der Annahme aus, dass die
Einbeziehung von möglichst allen Betroffenen und Interessenten in einen
politischen Entscheidungsprozess zu einer optimalen Problemlösung führt (vgl.
hierzu etwa Schuppert 1999, v. Aleman/Heinze/Wehrhöfer 1999; kritisch v. Arnim
2000b: 139). Und in der Diskussion um die staatliche Regulierung
gesellschaftlicher Selbstregelung kommt man zu dem Schluss, dass die staatliche
Intervention, ja selbst die drohende Möglichkeit einer regulierenden
Intervention die Problemlösungsfähigkeit von Systemen gesellschaftlicher
Selbstregelung verbessert, indem sie die gesellschaftlichen Akteure veranlasst,
die Interessen nicht beteiligter Dritter beziehungsweise Werte wie den
Umweltschutz zu berücksichtigen.
Nun wäre grundsätzlich nichts gegen eine selektive Betonung von
Problemlösungsaspekten zu sagen, solange es sich um eine bewusste und
reflektierte Einschränkung des eigenen empirischen Geltungsanspruchs handelt.
Genau das geschieht jedoch in der Steuerungstheorie nicht: Die zentrale Frage
des cui bono, der Orientierung politischer Entscheidungen am privaten oder
öffentlichen Interesse wird in der Steuerungstheorie nicht zum Thema gemacht.
Dabei kommt in der politischen Wirklichkeit beides vor, und es macht für den
Inhalt der getroffenen Entscheidungen einen großen Unterschied, welche dieser
Orientierungen im Einzelfall ausschlaggebend war. Man braucht hier nur an die
berüchtigte italienische tangentopoli und partitocrazia auf der einen Seite und
an die mutigen Reformentscheidungen andererseits zu denken, die die
niederländische Regierung im öffentlichen Interesse traf, obwohl sie damit
bewusst die eigene Wiederwahl gefährdete (Visser/Hemerijck 1997). Vielleicht
weil eine gültige empirische Antwort sicher schwer zu erhalten ist, vielleicht
weil der außenstehende Analytiker damit eine Art moralisches Urteil über die
Handlungsorientierung von Politikern und anderen am Politikprozess beteiligten
Akteuren abgeben müsste, wird in der Steuerungstheorie die Frage erst gar nicht
gestellt, wie weit im Einzelfall das von den Entscheidungsträgern politisch
Gewollte tatsächlich einem vorgestellten Gemeinwohl dienen soll oder nicht doch
nur die Manifestation des Herrschaftsinteresses einer politischen Klasse oder
einer mächtigen gesellschaftlichen Teilgruppe ist. Und genauso wenig wird nach
der Qualität - der fachlichen Kompetenz und der Handlungsorientierung - der
Akteure gefragt, die im Zuge des demokratischen Wahlprozesses in jene Ämter
gelangen, deren Inhaber später eine zentrale Rolle bei der versuchten Lösung
gesellschaftlicher Probleme spielen. Die Steuerungstheorie akzeptiert die Wahl
von Personen und die Wahl von Problemen als gegebenen Ausgangspunkt und ist so
zwangsläufig unkritisch gegenüber den Implikationen einer möglicherweise eng
interessengebundenen Themenwahl und der möglichen Auswahl inkompetenter oder
sogar korrupter Akteure.
Diese Selektivität führt zur Ausblendung einer weiteren Frage. Wenn und
soweit es bei politischer Steuerung tatsächlich um die Lösung
sozio-ökonomischer Probleme einer konkreten Gesellschaft und nicht einfach um
Herrschaftsausübung geht, müsste die Qualität der zu Grunde liegenden
Problemdiagnosen ein wichtiges Thema sein. In der Steuerungstheorie wird auch
diese Frage nicht systematisch gestellt. Zwar ist im Rahmen der
Implementationsforschung gelegentlich ausdrücklich darauf hingewiesen worden,
dass ein konformer Gesetzesvollzug nicht eo ipso wünschenswert ist, sondern
dass ganz im Gegenteil der Nicht-Vollzug unsinniger Gesetze sehr viel sinnvoller
sein kann. Zu einer systematischen Frage nach der Qualität vorgängiger
Problemdiagnosen ist das im Rahmen der Steuerungstheorie jedoch nicht entwickelt
worden. Vielmehr wird in steuerungstheoretischen Analysen in der Regel von einem
konkreten umweltpolitischen, beschäftigungspolitischen, sozialpolitischen etc.
Problem ausgegangen, das heißt von Zuständen, deren Problemhaftigkeit als
generell akzeptiert gelten kann oder zumindest vermutet wird. Die - erreichte
oder verfehlte - Problemlösung wird dann zum Maßstab, an dem die Effektivität
der Steuerung gemessen wird. Selbst da, wo es in der Politik um Problemlösung
geht - und das ist ohne Zweifel über weite Strecken der Fall - sind die
Problemdefinitionen und die Lösungsansätze oft ideologisch gefärbt, durch
postulierte Werte (Wachstum, soziale Gerechtigkeit) oder durch manifeste
Sonderinteressen geprägt. Nur indem man von der kritischen Beurteilung von
Problemdiagnosen und Lösungsvorschlägen absieht, lässt sich das
politisch-administrative System - oder auch der kooperative Staat - als
gesellschaftliche Problemlösungsinstanz im positiven Sinne verstehen.
Fragt man weder, wie weit Politik eigentlich an gesellschaftlicher
Problemlösung orientiert ist, noch nach der Genese und der Qualität von
Problemdefinitionen dort, wo tatsächlich Problemlösung das oberste Ziel ist,
dann wird die Zuschreibung einer Steuerungsfunktion an das
politisch-administrative System zu einer legitimierenden Fiktion. Auch wenn man
dem Staat heute nicht mehr ein Monopol auf die Bestimmung des Gemeinwohls
zubilligt, sondern Gemeinwohlvorstellungen aus einem fortlaufenden,
gesellschaftsweiten Argumentationsprozess hervorgehen sieht, beanspruchen
Parlament, Regierung und Verwaltung - und mehr und mehr auch die zu so genannten
Volksparteien mutierten, ehemals ganz legitim bestimmte Klassen- und
Gruppeninteressen repräsentierenden politischen Parteien - eine besondere, für
den Systemerhalt unverzichtbare zentrale Funktion. Steuerung, so habe ich (Mayntz
1996, 157) selber gesagt, "bleibt dem Anspruch nach die besondere Funktion
des politisch-administrativen Systems". Hier gilt es allerdings, Steuerung
als Grundlage eines Legitimitätsanspruchs nicht zu verwechseln mit der
Realität politischen Handelns.
Ihr Problemlösungsbias, das Ausblenden von Herrschaftsphänomenen, lässt
die Steuerungstheorie offenkundig für die Analyse politischer Entscheidungen in
Ländern ungeeignet erscheinen, in denen ein diktatorischer (auch wenn
gewählter!) Herrscher oder eine herrschende Klasse beziehungsweise Clique
regiert. Beispiele fallen schnell ein: Miloscevicz in Serbien, Saddam im Irak,
Mugabe in Mozambique. Auch der russische Krieg in Tschetschenien ist vor der
jüngsten Präsidentenwahl mit dem persönlichen Wahlinteresse von Putin und
nach dieser Wahl mit dem korporativen Interesse des russischen Militärs
beziehungsweise mit dem persönlichen Machtinteresse einer Gruppe russischer
Generäle in Zusammenhang gebracht worden. Dies mögen Extremfälle von
höchster Sichtbarkeit sein, aber sie zeigen nachdrücklich, wie folgenreich
eine dominante Machtorientierung einflussreicher Entscheider für ein Land sein
kann. Es wäre auch falsch, sich an diesem Punkt darauf zu verlassen, dass in
gefestigten Demokratien der Down'sche Mechanismus genügt, um die Befriedigung
privater und partikularistischer Interessen wirksam an die Verfolgung des
öffentlichen Interesses, des Gemeinwohls zu binden. Selbst in Deutschland
lassen sich hinter einzelnen politischen Vorgängen, wie unter anderem dem
Scheitern der vom Grundgesetz geforderten Neugliederung der Bundesländer,
private Interessen von Amtsinhabern als wichtige Triebkraft erkennen (v. Arnim
2000a: 146).
Natürlich kann man auch nach den Wirkungsvoraussetzungen politischer
Maßnahmen fragen, die dem Machterhalt eines Herrschers oder einer Partei
beziehungsweise einem partikularen Gruppeninteresse dienen sollen. Das Ergebnis
wäre eine rein technokratische Steuerungstheorie, die sich ebenso gut in den
Dienst von Diktatoren wie von gemeinwohlorientierten Regierungen stellen ließe.
Eine solche technokratische Entartung der Steuerungstheorie ergibt sich
zwangsläufig, wenn man den Begriff der Steuerung vom Bezug auf
gesellschaftliche Probleme, Gemeinwohlziele oder Systemrationalität löst. Es
sind demnach gerade ihre impliziten Unterstellungen, die reale Bezugnahme auf
demokratisch verfasste Gemeinwesen und die postulierte, dem Gemeinwohl
verpflichtete Problemlösungsorientierung der politisch Handelnden, die die
politikwissenschaftliche Steuerungstheorie vor einer solchen Entartung bewahrt.
Ich habe im Vorangehenden versucht, die spezifische Selektivität der
steuerungstheoretischen Perspektive herauszuarbeiten. Dabei sollte man meine
Kritik jedoch nicht so verstehen, dass ich einer hemmungslosen Ausweitung der
Theorie politischer Steuerung durch die gleichgewichtige Thematisierung der
bisher vernachlässigten herrschaftstheoretischen Fragen das Wort reden möchte.
Wissenschaftliche Perspektiven auf einen Gegenstand sind zwangsläufig selektiv.
Eine synthetische Wirklichkeitsschau ist unserem analytischen Verstand versagt:
Wir können nicht alles auf einmal betrachten, nicht alle Phasen,
Verästelungen, Voraussetzungen und Varianten politischer Prozesse in einer
integrierten Makrotheorie behandeln. Aber man sollte sich der besonderen
Selektivität der je benutzten analytischen Perspektive bewusst bleiben, damit
nicht offene Fragen über die Beschaffenheit von Wirklichkeit kurzschlüssig mit
Unterstellungen beantwortet werden, die, gerade weil sie in der Regel implizit
bleiben, sich umso ungehinderter auswirken und zu Fehlinterpretationen
verführen können. Um das zu vermeiden, sollte in der steuerungstheoretisch
angeleiteten Forschung auf jeden Fall die Handlungsorientierung der am
politischen Entscheidungsprozess Beteiligten thematisiert werden - selbst dann,
wenn diese Variable sich empirisch nur schwer erfassen lässt.
Endnote
1 Diesen Hinweis verdanke ich Uwe
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