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 MPIfG - Aus der Forschung - Themen

 

 

Große Hoffnungen und brüchige Koalitionen
Industrie, Politik und die schwierige Durchsetzung der Photovoltaik


Timur Ergen
 

 
Die direkte Nutzung der Sonnenenergie blickt auf eine lange Geschichte ansehnlicher technischer Entwürfe, überschwänglicher Zukunftshoffnungen und schlichten kommerziellen Scheiterns zurück. Timur Ergen zeigt, wie sich diese eigentümliche Entwicklungsgeschichte mit politisch-ökonomischen Organisationsproblemen verstehen lässt.
 

 

Die politisch-ökonomische Entwicklungsfalle der Photovoltaik


 
Von den ersten industriegesellschaftlichen Debatten zur Endlichkeit fossiler Brennstoffe Mitte des neunzehnten Jahrhunderts bis zur Politisierung des anthropogenen Klimawandels in den letzten zwei Jahrzehnten galt die Nutzung der Sonnenenergie immer wieder als technische Kur für ganze Bündel gesellschaftlicher Probleme. Auch schlugen sich die jeweiligen Hoffnungen rund um die Nutzung der Sonnenenergie in recht fokussierten und großzügigen Unterstützungsleistungen nieder. Vermehrt seit den 1970er-Jahren förderten reiche Industriegesellschaften die verschiedensten Varianten solartechnischer Anlagen – teils in Form von Forschungs- und Entwicklungsleistungen, teils in Form ambitionierter Kommerzialisierungsprogramme. Trotzdem stockte die breitflächige Kommerzialisierung der Photovoltaik bis in die späten 1990er-Jahre irgendwo „zwischen Labor und Markt“ (Gerhard Mener).
 
Weder die vielen Hoffnungen um Solartechnologien noch das permanente Scheitern in der industriellen Entwicklung sollten wirklich überraschen. Energieversorgungssysteme sind in Umfang wie Position so zentral in modernen Gesellschaften verankert, dass ihre Strukturen immer wieder zum Gegenstand breiterer politischer Debatten wurden. Gleichzeitig stellt diese tiefe Verankerung eine verhältnismäßig extreme Eintrittsbarriere in die Energieversorgung dar: Um es in den jeweiligen Investitionszyklus der Energieversorgungsindustrie zu schaffen, mussten neue Technologien wirtschaftlich mit über Jahrzehnte ausgebauten Wertschöpfungsketten konkurrieren. Fehlten stabile Absatzmöglichkeiten, ließ sich die Produktion nicht ausbauen; und ohne Investitionen in die Produktion entstanden keine neuen Absatzmöglichkeiten.
 

« Für anspruchsvolle Entwicklungsprozesse unkonventioneller Energietechnologien waren gezielte öffentliche Interventionen oft zu oberflächlich oder flüchtig. »


 
Auch politisch waren die Bedingungen für neue Energietechnologien nicht viel zuträglicher: Wie in jedem wirtschaftlich stark verflochtenen Sektor verschmolzen in der Politik des Energiesektors die Interessen etablierter Branchen mit denen von Gesellschaften und Staaten. Und selbst wenn diese Interessenharmonie durch Krisen oder gesellschaftliche Bewegungen erschüttert wurde, verschwanden Initiativen zur Restrukturierung der Energieversorgung oft so schnell, wie sie gekommen waren. Für anspruchsvolle Entwicklungsprozesse unkonventioneller Energietechnologien waren Bewegungen gezielter öffentlicher Intervention oft zu oberflächlich oder flüchtig.
 

 

Kommerzialisierungsversuche zwischen Euphorie und Ernüchterung


 
Nach der erstmaligen gezielten Entwicklung der Siliziumsolarzelle Mitte der 1950er-Jahre war ihren Entwicklern schnell klar, dass die Produktionskosten der Technik den Breiteneinsatz ausschlossen. Bis in die 1970er-Jahre wurde die Technologie daher beinahe exklusiv von Forschungseinrichtungen, staatlichen Stellen und forschungsintensiven Firmen getragen – insbesondere in Rahmen von Satelliten- und Weltraumprogrammen. So konnte die Photovoltaik über Jahrzehnte etliche hochkarätige Forscher und Unternehmen für sich gewinnen und profitierte durch Verbundeffekte von der Entwicklung von Halbleitern. Die Energietechnologiepolitik hatte in den Nachkriegsjahrzehnten bei Weitem nicht den Charakter, den sie in den 1970er-Jahren entwickeln sollte. Erst die gesellschaftlichen Entwicklungen dieses Jahrzehnts brachen die Photovoltaik aus ihrer Nischenexistenz heraus. Versuche öffentlicher Stellen und erster Unternehmen, sich mittels der Photovoltaik für eine neue Rolle in der Energietechnologiepolitik zu empfehlen, häuften sich kurz vor der ersten Ölkrise.
 
Wichtige Unterstützer der Photovoltaik, Aktivisten, Umweltschutzbewegungen, Kernkraftkritiker und ökologisch-progressive Kongressabgeordnete hingegen entdeckten die Technologie erst relativ spät in der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre. Nach der ersten Ölkrise wurden Energieunabhängigkeit und Energiesicherheit zu einem breit anerkannten Motiv, staatliche Aktivitäten im Energiesektor zu rechtfertigen, insbesondere in den USA. In diesen Zusammenhängen entstand schließlich die breitere Unterstützung für die Photovoltaik.
 

« Die gesellschaftlichen Entwicklungen der 1970er-Jahre brachten die Photovoltaik aus ihrer Nischenexistenz heraus. »


 
Die wichtigste Initiative zur Kommerzialisierung der Technologie entstand 1973 auf einer Konferenz in Cherry Hill, New Jersey. Unterstützer entwickelten dort ein bis in die Gegenwart wirksames Leitbild für die industrielle Entwicklung der Technologie. Statt auf technische Durchbrüche zu warten, wollte man die Siliziumphotovoltaik mit einer Mischförderung aus der koordinierten Entwicklung der Produktionstechnik und der öffentlichen Nachfrage systematisch hoch skalieren. Bis in das Jahr 1985, so die Hoffnungen, würden sich die Kosten damit um den Faktor fünfzig bis einhundert senken lassen. Die klassische Förderung wurde von diesem Modell staatlicher Industrieschaffung allerdings nicht abgelöst. Insbesondere in Deutschland, Japan und den USA förderte man die Technologie bis in die 1990er-Jahre wie jede andere Zukunftstechnologie – über die öffentliche Forschungsförderung und die Schaffung zuträglicher Infrastruktur.
 

« Nachdem die Förderprogramme für die Photovoltaik politisch durchgesetzt waren, begann die Koalition der Unterstützer langsam zu fragmentieren. »


 
Mit der politischen Durchsetzung der amerikanischen Programme begann ein langsamer Prozess der Erosion der Unterstützerkoalition und fragmentierter Implementation. Trotz – und teilweise wegen – der massiven öffentlichen Förderleistungen weigerten sich Firmen, weiter in die Produktion zu investieren und die Herstellung einfacher technischer Varianten zu erweitern. Zudem entwickelten Aktivisten, Parlamentarier, Regierungsstellen und Forschungsorganisationen über die Zeit zunehmend abweichende Pläne und konfligierende Zielvorstellungen. In der Folge wurde keiner der ursprünglichen Pläne umgesetzt und die Industrie fiel erneut in die zersplitterte Hochrisikoforschung zurück. Als die konservative Reaktion und die Ölschwemme der 1980er-Jahre der Kommerzialisierung der Photovoltaik ein frühes Ende bescherten, wurde ein größtenteils blockierter und überkommener Entwicklungskomplex zurück in die Bedeutungslosigkeit getrieben, während das ursprüngliche mobilisierende Narrativ zunehmend als gestrige Fantasterei gesehen wurde.
 

« In Deutschland, Japan und den USA entwickelte sich die Sorge, in der Technologie international zurückzufallen und Pioniervorteile aus der Hand zu geben. »


 
Trotz mehrerer politischer Bekenntnisse zur weiteren Förderung der Technologie wurden erst in den frühen 1990er-Jahren in Deutschland, Japan und den USA praktische Neuauflagen der Initiative nach Cherry Hill in Angriff genommen – konsortienförmige Initiativen zur abgestimmten Hochskalierung der Produktion und Nachfrageförderprogramme. Diese Programme waren nicht nur energie- oder umweltpolitisch motiviert. Vielmehr entwickelte sich in allen drei Ländern eine Art Sorge, in der Technologie international zurückzufallen und Pioniervorteile aus der Hand zu geben. Es entstand ein technologiepolitischer Investitionswettlauf, wie man ihn aus der Kernkraft oder der Halbleiterindustrie kennt. Zugleich entstanden seit Ende der 1980er-Jahre insbesondere in Deutschland die Vorläufer jener grünen Energiepolitik, für die die Bundesrepublik später bekannt werden sollte.
 

 

Entwicklung der grünen Energiepolitik bis heute


 
Blickt man auf Mobilisierungsversuche für die Erweiterung der Förderung der Photovoltaik in allen drei Ländern, waren diese immer wieder von industriepolitischen Versprechen durchsetzt. So sprachen Befürworter von „einem der umsatzstärksten industriellen Märkte des nächsten Jahrhunderts“ oder von der einzigen „Halbleitertechnologie, bei der die Europäische Union gegenwärtig einen Weltmarktanteil von einem Drittel“ innehabe. Kaskadenartig folgte auf ein deutsches 1.000-Dächer-Programm im Jahr 1990 ein japanisches 70.000-Dächer-Programm und wiederum ein deutsches 100.000-Dächer-Programm zum Anschub der Industrie.
 
Einerseits entwickelten Fürsprecher einer grünen Energiepolitik mit der Wiederentdeckung der Technologieförderung eine wesentlich breitere gesellschaftliche Resonanz als mit Verbotsforderungen und ethischen Ermahnungen, Problemen zwischen Kernkraft und Klimawandel entgegenzutreten. Es gelang ihnen, die ökologische Restrukturierung der Energieversorgung als Wachstumsprogramm zu bewerben und nicht länger als Programm aus Verboten und Entsagungen. Statt Umweltpolitik gegen den Markt und wirtschaftliche Staatenkonkurrenz zu organisieren, schuf grüne Technologie langsam Nutznießer einer ökologischen Energieversorgung. Mit der Förderung von Stromeinspeisungen durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz seit der Jahrtausendwende wurden Firmengründungen und neue Investitionen in größerem Maßstab Wirklichkeit. In den Jahren 2000 bis 2005 hatten insbesondere Regionen im Süden Deutschlands die Förderung für sich entdeckt. Ostdeutsche Kommunen versuchten sich mithilfe der Photovoltaik industriell neu aufzustellen. Und beinahe jede etablierte politische Partei zeigte schließlich – zumeist schon vor dem Reaktorunfall von Fukushima – prinzipielle Unterstützung für die Vision.
 

« Statt Umweltpolitik gegen den Markt und wirtschaftliche Staatenkonkurrenz zu organisieren, schaffte grüne Technologie langsam Nutznießer einer ökologischen Energieversorgung. »


 
In den letzten zehn Jahren sind die deutschen Förderprogramme in eine tiefe Krise geraten. Global verstrickte sich die nach fünfzig Jahren kurz vor der Wirtschaftlichkeit stehende Industrie auf der Suche nach Startvorteilen – durchaus plangemäß – in einen ungebremsten Investitionswettlauf. Die Folgen waren Überkapazitäten und ein enormer Druck auf die Förderregime, was zu Förderkürzungen, Preisdruck sowie zu öffentlicher Kritik führte. Zusehends hatte sich eine Abwärtsspirale aus industriellem Verfall, exzessiver Ausbeutung der Förderung und nachlassender Bestandslegitimität entwickelt. Die mehrjährige öffentliche Diskussion um Schutzzollforderungen europäischer Zellfertiger offenbarte darüber hinaus, dass auch politisch ein Großteil der kooperativen Harmonie der späten 1990er- und frühen 2000er-Jahre im Industriewachstum verflogen war. Die Probleme der deutschen Solarförderung waren gemessen am Umfang des Vorhabens Energiewende durchaus Rückschläge, die im Verlauf komplexer gesellschaftlicher Wandlungsprozesse zu erwarten sind. Überraschen muss es dennoch, wie sich innerhalb von nur drei Jahren ein international symbolträchtiges Leuchtturmprojekt zur Auflösung von Widersprüchen zwischen beschäftigungs-, umwelt- und wirtschaftspolitischen Zielen in einem Regime festsetzen konnte, das all diesen Zielgrößen gleichzeitig entgegenzuwirken schien.
 

 

Innovationspolitik und sektorale Ordnung


 
Die grüne Technologiepolitik ist häufig als eine Art Anschubfinanzierung gesehen worden, die gesellschaftliche Unterstützung für eine ökologische Energieversorgung schaffen sollte. Die zugrundliegende Idee: Mit der Verfestigung neuer Industrien, Geschäftsfelder und Versorgungsstrukturen würden zukünftige politische Initiativen zur ökologischen Umgestaltung der Energieversorgung breiter unterstützt werden und leichter durchzusetzen sein. In beiden größeren Unterstützungsinitiativen für die Photovoltaik in Deutschland und den USA stockte dieser Kreislauf. Zwar banden die jeweiligen Fördermaßnahmen wie geplant neue Interessen an die Technologie, gleichzeitig jedoch verringerten sie die politische Agilität und Flexibilität des Sektors.
 
Im politisch angestoßenen Wachstum der Industrie entstanden neue Koordinierungserfordernisse, denen nur bedingt mit dem Aufbau neuer regulativer Strukturen begegnet wurde. Debatten um die Unterstützung der Industrie entbrannten vor allem über die Höhe der Leistungen, die man ihr zubilligen sollte. In den seltensten Fällen zielte die Diskussion darauf ab, wie sich die Solarförderung halbwegs effektiv implementieren und vor allem legitimatorisch durchhalten lassen könnte. Es fehlten viel mehr eine kontinuierlich effektive Umsetzung der Förderpläne, regelmäßige Signale, dass Fördermittel nicht verpufften, und ein Minimum an sektoraler Problemlösungsfähigkeit. Dadurch ließen sich politische Unterstützungsprogramme nur schwer kontinuierlich durchhalten.
 

 
Timur Ergen ist seit 2010 wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Er studierte Politikwissenschaft, Soziologie und Volkswirtschaftslehre an der RWTH Aachen und wurde im Oktober 2014 an der Universität zu Köln promoviert.
Forschungsinteressen: Industrielle Organisation; Politische Ökonomie; Technologiepolitik; Wirtschaftssoziologie.

 

 
Zum Weiterlesen
  • Werner Abelshauser: Der Traum von der umweltverträglichen Energie und seine schwierige Verwirklichung. Vierteljahreshefte für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 101(1), 49–61 (2014).
  • Gerhard Mener: Zwischen Labor und Markt: Geschichte der Sonnenenergienutzung in Deutschland und den USA, 1860–1986. Inaugural-Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades der Philosophie. München: Ludwig-Maximilians-Universität 2000.
  • Joachim Radkau: Von der Kohlenot zur Solaren Vision: Wege und Irrwege bundesdeutscher Energiepolitik. In: Schwarz, Hans-Peter (Hg.): Die Bundesrepublik Deutschland: Eine Bilanz nach 60 Jahren. Köln: Böhlau 2008, 461–86.

 
Quelle
Timur Ergen: Große Hoffnungen und brüchige Koalitionen: Industrie, Politik und die schwierige Durchsetzung der Photovoltaik. In: MPIfG Jahrbuch 2015-2016. Köln: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung 2015, 37-42.

 
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